誰的城市:城市地下空間的壟斷與共享

文:陳劍青 (本土研究社研究員)


近年大大小小的城市發展爭議,激發了不少公眾對既有土地使用及城市發展的反思。本來近日剛開展有關「城市地下空間」的官方諮詢可以是一個很好的起點,藉以讓公眾重新思考如何優先善用土地資源 (包括地下空間、棕土、閒置官地、政府丁地),以免卻過往移山填海的開發模式對香港自然及生活環境造成的不必要傷害,不過似乎在影響香港長遠發展的《香港2030+》的報告中,並未能為我們提供大概估算的數字及假設,讓市民更清楚這些市區地下空間對之於土地發展優次的意義,變相地下空間的諮詢文件一出,只不過將數個早幾年已經立案的主要市區地下空間計劃共冶一爐而已,並無新意。

地下空間勢將「領匯化」

回顧現時的相關討論,除了不少工程上的技術性及援引外國案例外,我們必須注意到這些城市空間資源將會面臨一個重大危機。根據官方諮詢文件 (註一),政府打開了發展計劃討論有關「業權」(Land Ownership) 的安排,並提及公私營合作開發的可能性,意味著一種城市地底空間資源的私有化,可能會以批地、出售或外判方式由發展商或其相關組織開發、管理及營運,將現時已高度壟斷的業權分佈,從地上向地下延伸。

我們完全可以預想到,城市空間私有化將會出現大量過往已經頻頻發生的問題,包括數年前有關「私人發展公共休憩空間」 (POSPD) 的公共空間爭議,當中涉及私人管理影響市民的公共空間使用權、政府無法介入發展商管有公共空間使用方式等問題。公私合營的城市空間開發會更容易出現空間規劃的傾斜,如地下空間開發將會更容易傾向發展商相鄰的發展,製造人流集中化區位優勢及壟斷性租值(Monopoly Rent),將惹來水洗不清的官商勾結指控。業權壟斷亦將扼殺空間使用的可能性及加劇市區租金負擔,讓普通市民排除於地下空間的參與。

尤其現時數個地下空間計劃中,銅鑼灣維園地底發展連接港鐵北港島線新站的地下通道空間,未來會否又再將地權判給港鐵營運圖利? 灣仔站連接「利東街」 (現時的囍匯商場),現時正由市建局出資興建一條100米長的行人通道,未來地下空間的使用權又會否被市建局所壟斷? 但是似乎政府沒有預視到當中業權分配所帶來的土地矛盾,又或者城市空間使用的公平性問題已再不是政府的必要考慮。

公開短期批租模式化解業權壟斷

要做到土地資料與民共享,就不再能讓城市裡的地租壟斷在一小撮地主階層手上,否則一切都是空談。過往政府一直沒有發現的,與及以公私合營發展所扼殺掉的,是這些地下空間以公開短期批租(Short Term Tenancy)開放予市民申請的可能性。

尤其歐洲城市近年談及不少臨時城市(Temporary City)的崛起 (註二),相信透過短租方式反覆嘗試不同城市空間使用的可能性,重視「期間限定空間」 (Pop Up Space),過程中更好找出最相宜的利用方式。相對於城市發展慣常使用的私人產業發展模式 (Private Ownership Model),這種政府短租的共同使用方式,向普通市民開放參與使用,鎖定政策受惠對象與目標,如扶持本地小店經濟,免費開放的共享工作空間 (Co-working Space),不僅能打破現時市區城市空間的區位壟斷結構,更能配合未來急速變化的城市經濟需要,讓現時3個公園所能製造7公頃額外市區空間 (註三) 向市民共享成果。如果不是由於既得土地利益考量或守舊的官僚主義作祟,我看不出有何理由不去研究與落實一種更進步更具參與性的城市地下空間使用方式。

近年放進基本工程儲備基金的土地相關收益每年約500至800億元,2015/16年度的基金結餘更達約1500億元。如要以「審慎理財」來合理化引入公私合營方式開發地下空間,這理據顯然是不充分的。請政府以理據說服市民,為何一種加劇既有業權壟斷的開發模式,會比一種向市民開放箇中空間使用更合乎公眾利益與期望,這一點社會大眾必須在這數月的市區地下空間諮詢中問個究竟。

參與資料

【註一】詳情請參閱規劃署及土木工程拓展署開展之《城市地下空間發展:策略性地區先導研究》的公眾參與摘要,諮詢期至2017年2月6日。

【註二】關於更多短暫城市空間使用的案例,可參考Peter Bishop 與Lesley Williams的著作《The Temporary City》,2012年。

【註三】明報,《三大公園地底 倡挖多層空間》,2016年11月08日。

文章見載於《明報觀點》2016-12-23

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