邁向全面「公私合營化」的都市

文:楊夏至 (本土研究社研究員)


近年不少具爭議的都市發展計劃中,都有着一個共通點:它們都是以俗稱「PPP」(public-private partnership)的公私合營發展模式進行的,無論是近日的西九故宮、河套,抑或是較早期的數碼港、西隧等,當中惹人詬病的問題往往就是從這種發展模式裏衍生出來。

所謂公私合營,廣義來說是指私營機構不同程度參與在公共服務或基建發展,政府主要提供土地優惠或批出專營權,私營機構為項目提供主要資金,建成的項目由政府擁有,私營機構就獲得經營收益或管理費等經濟利益的發展模式。而公私合營已幾近成為近年政策文件中的「魔法詞語」(magic word),不同發展建設都類似嘗試引進「私營機構的參與」,已經成為了政府琅琅上口的新寵。而選擇的發展模式如何,最終發展所得的成效亦必如何 — — 在愈來愈多都是以公私合營發展的今天,當中問題不可不察。

公私合營的類型

公私合營在香港主要分為幾個種類(見表):

按發展模式細分,一類是由政府提供土地或土地優惠,私營機構出錢興建公共建設,批出特許專營權如各大隧道,到特定年期後歸還給政府,通常稱為「建造、營運及移交」(簡稱BOT)。而亞洲國際博覽館的方式則更加複雜:政府與機管局合開公司,再與私營機構聯營,專營至特定年期後歸還給政府。又或者以發展權作回報,例如與貿發局合作興建會展的發展商,可以發展甲級商廈和酒店獲利。另一類是新市鎮發展,發展商可以按照政府發展大綱,補回地價便可直接發展在當地持有的土地,例如天水圍早期的發展和新界東北。

另一種是成立既不是政府部門又不是私營公司的專責法定機構,接手原本屬於政府的職責,如市建局、機管局、西九管理局等。最後一類是早前引起很大爭議的伙伴合作計劃,康文署在未經招標下將尖沙嘴海濱交予新世界公司轄下的非牟利機構管理。

以上不少公私合營發展模式,都牽涉過有私相授受和官商勾結之嫌、黑箱作業避過監察等問題,然而政府卻幾乎沒有檢視過往的成效,近乎盲目地說公私合營是行之有效的可行發展方式。

早前就海濱管理局的發展方向進行公眾諮詢(註1),結果顯示公眾普遍反對引入公私合營模式管理海濱,擔心會出現利益衝突。可是顧問報告最終仍建議保留這個方案,指在「現時的政治環境」難獲支持,更有責難市民的意味,不及他們委員會如此「明白這模式的優點」,所以留待日後再決定。由此可見,民情其實普遍不支持公私合營,但政府卻一意孤行全方位推動。

密室協議與融資天堂

那具體的問題會是什麼?公私合營經常以「商業敏感資料」為理由,即使可能涉及公帑的運用,但財政決策上就可以繞過立法會和公眾監察,往往成為進行各式各樣利益輸送、政治交易和密室摸底的溫牀。已有外國學者(註2)列舉和總結各地公私合營基建的經驗,提及很多項目的決策過程都是不透明和欠缺問責,往往保障的是私人利益而損害公共利益,可算是「全球現象」。

而在最近的故宮事件上,可以看出公私合營也方便了進行偷天換日的密室協議。如果不是有傳媒靠消息人士爆出「Project P」的安排,公眾根本無從得知西九「偷步」委任嚴迅奇設計故宮、流出的故宮博物館建築設計圖並沒有展出在公眾諮詢及展覽。整個過程公眾一直被蒙在鼓裏,由與故宮磋商、「偷步」委任,到從馬會基金這類「小金庫」掠取整整35億元來成就這件「大好事」,疑為個別人士的選舉工程鋪路。

另外,公私合營成為這個「基建上癮」的政府「靈活運用」的融資大法。又以西九文化區為例,本已超支連年,之前的撥款不足以完成第三批建築項目,政府在本年度施政報告宣布將區內酒店/辦公室/住宅發展權撥予西九管理局,更以「BOT」方式可與私營機構聯合發展,將其利潤補貼發展開支,不必經立法會審議和撥款,避開公眾監察。

公私合營發展的問題不止是決策透明度,而是更容易「走數」。例如這些「不公不私」的專責法定機構秉承「謹慎商業原則」運作,聲稱可以注入「市場動力」和「運作靈活性」以增加效率,但高效驅動的卻是搜掠金錢的推土機。例如負責推動市區更新的市建局,既可豁免補地價,又有《收回土地條例》作「尚方寶劍」,但揮向的卻是草根大眾,趕走小業主和租戶後,重建項目均是牟取暴利的豪宅。它「食掉」的不止是地積比,更是當初成立的諾言,根本沒有履行應盡的社會責任。

公帑和城市空間被吞噬

隨着新界東北發展確立採用圈地式的公私合營模式,而非政府主導、傳統新市鎮發展的「收地 — — 規劃 — — 賣地」方式,容許囤夠地的業權人可以原址換地,引起當地居民和公眾的強烈反對,直斥為官商勾結,因為這種安排等於以公帑興建基建,協助發展商直接發展囤積已久的農地,以及間接鼓勵它們趕走村民,推卸安置及賠償責任。後來林鄭月娥在2012年宣布不再以公私營合作發展新界東北,但一年後的最終方案仍採取了聲稱是「加強版的傳統新市鎮發展模式」,實際上只是借屍還魂,恢復原址換地和公私合營模式,更在最新的洪水橋、元朗南新發展區計劃中繼續推動,讓公私合營及其問題在各區水銀瀉地。這幽靈已在新界農地每個角落徘徊,隨時「點地成金」。

未來公私合營更會不斷擴展至城市各個角落,甚至延伸至地底,例如政府未來銳意開闢的市區地下空間、岩洞都建議採用公私合營模式,往往傾向與相鄰的發展商合作,聲言會帶來協同效應,實為助長單一發展商壟斷該區城市空間。而政府下一步計劃着手重整和釋放棕土,都有可能採用公私合營模式的傾向,這將完全違反棕土政策裏善用土地資源作公營房屋及環境修復的原則,變相縱容囤積農地者可以直接獲得發展權,藉發展棕土之名破壞了棕土政策的原有意義。

那種外國泛稱新自由主義的意識形態,終於在香港找到了很具體的化身。這種全方位引進公私合營,如果不是盲目推動,就是刻意使然,可以預示到這將會逐步吞噬我們的公帑和城市空間。

註1:海濱事務委員會(2016年1月)《建議在香港成立一個海濱管理局的最終報告》(goo.gl/hS7910)

註2:Priemus, H., Flyvbjerg, B. and van Wee, B., eds.(2008)Decision-Making On Mega-Projects: Cost-Benefit Analysis, Planning and Innovation. Edward Elgar Publishing.

文章見載於《明報觀點》2017-01-20

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