土地發展估算的幻象

文:楊夏至/陳劍青 (本土研究社研究員)


正如發展局長陳茂波所言,今天香港的土地發展的確是一件高度政治化的事,例如近日就連一些「反佔中」的團體也動員起來參與土地發展估算的行列,最後得出一些與政府現時意向(如填海及開發郊野公園)相當脗合的結論。而發展官員上效「敢於亮劍」之作風,也會着意批評各個關注團體的質疑,而並非透過公開更多封閉發展資訊來建立良性討論的基礎。尤其香港又開始步入特首「跑馬仔」的年頭,預示未來大型土地發展利益機遇的估算,或許會有機會成為兌換選委支持的期票。以往那種以為只要抱着「專業態度」就可以引領討論的時代,似乎已經一去不返。

在這種高度政治化的形勢中,民眾實有必要反思現時官方發展估算的真確性及基礎,是否還能成為我們未來城市發展的坐標。

發展推算的誠信破產

從學理上來說,認為城市規劃師透過選用各種「科學」的估算與量化模型工具,就能預測未來,並且能「客觀中立」地訂出的發展目標,這套邏輯可以理解為是一種現代城市規劃的「系統論」(system and planning theory)。按這理論,城市規劃者的角色就如偉大的掌舵人,被賦予了「超然於」政治的決策地位,有能力統馭整全的數據與技術來引領我們的未來。

這套系統論於50年前仍是風靡世界的顯學,到今天這套思維在「重複犯錯」的歷史經驗下已經為人詬病,主要會被學界質疑,究竟現實上規劃者有沒有足夠能力統馭各種知識來「預知未來」,以及整個發展估算及規劃的過程是否真的可以不受「政治」影響。於是21世紀的不少規劃理論及進步城市,都已經開始轉向不同方式的城市規劃實踐,譬如重視參與和溝通的規劃決策,以替代過於高傲自信的估算規劃。

觀乎香港的土地規劃的操作仍然視發展估算為金科玉律,但土地規劃大旗手卻由一些比「內行人」更「外行」的主管,更間歇性說出一些違反地理現實的誤導資訊。最經典的莫過於陳茂波曾公開指香港郊野公園佔全港逾七成土地(其實只佔四成),目的顯然是以向公眾營造出香港「過多」綠化空間的印象。最新更在公開場合比較數據,指出香港城市密度堪比孟加拉的達卡,誰知翌日就被傳媒揭發其實香港密度只有達卡的六成,明顯是借城市密度數據,來鼓動普通市民對善用土地的發展原則的反感。若不是傳媒的即時跟進與民間團體的揭發,許多誤導的說法已經成為市民今天的常識。系統論賦予規劃估算的權威源自於數字的準確性,但客觀性就被近年發展官員的言論一次又一次地摧毁。

歷年人口估算的水分

發展官員經常帶頭製造誤導,很影響現時未來土地發展目標的定位,民間研究與監察政府各種推算的角色就變得相當重要。以過往人口推測為例,對上兩次的估算特區政府都會以每年持單程證人士的最高限額(即每日150個)作人口增長推算,儘管過往每年實際數目根本用不盡限額。單是選用這個「估到盡」的方式,一年已達至愈萬人口增長的高估,30年就已高估達30多萬人口,當時曾被研究團體質疑會引起土地發展的嚴重高估(註)。今天政府統計處在最新的《香港人口推算2015–2064》,終於改變歷年來「估到盡」的假設方式,改用了平均每日100人的單程證持有人作為實際推算,直接導致今次人口增長報告的未來推算人口「大縮水」,就可看出民間研究作為監察發展估算的重要性。

若我們比較歷年的官方人口估算,就更清楚見到政府的過往人口預測經常出現高估偏差。對上3次人口估算的統計,增長人口推算其實愈減愈少,由2010年所推算2039年的889萬,大跌至2015年所推算2043年的822萬人口。若以2039年作比較基線,短短5年之間的推算,已出現約70萬的誤差。

我們先不質疑剛公布的人口推算數據,其準確性可能仍需要時間及更多研究印證。但從以往的推算經驗來看,原來最有效解決人口增長問題的辦法,就是先要就政府估算的明顯失誤作檢視,那些高估出來的未來人口「水分」就會「自然蒸發」。

土地清單仍然欠交

估算往往是估算者的通行證,但如果要讓發展估算變得真正具說服力,就需要經得起公眾監察的考驗。

然而,特區政府一直不願交出全港所有涵括閒置、短租、棕土及臨時政府撥地的土地清單,令公眾無法判斷土地是否用得其所,一味只強調土地不足,只會加深土地發展的社會矛盾。但現時「敢於亮劍」的發展部門,又是否敢於踏出第一步,向市民公開這失蹤多年的土地清單,全民共議未來發展?

註:請參考本社於2013年出版的《不是土地供應:香港土地問題的迷思與真象》第二章

文章見載於《明報觀點》2015–10–23

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