大灣區或改造中港地理邊界

文:彭嘉林(本土研究社成員)


「大灣區」這個概念自3月在北京「兩會」政府工作報告表述,年內中港政府不斷吹捧這個宏圖大計,及至近日第20次粵港聯席會議,更共識大灣區為粵港合作重點。在具體規劃未出之際,內地港澳智囊、親建制以及主張融合的政黨、高校、智庫、政協等團體已爭先出謀獻策,或是作政治表態式的「論述」與「研究」,或是為這個空洞的規劃概念填上政策建議。我們透過閱讀這些「研究」和提案,重點不止在於其是否準確預告未來的政策定案,更重要的是整體窺探到內地智囊和親建制陣營如何以「大灣區」這一概念,定位和預示香港角色以及中港關係。

更高層級的中央「重視」

過往香港與珠三角地區的官方合作和融合計劃協議重疊,成效成疑,很多團體都歸咎於各地區的競爭心態以及行政制度分割,未有完善協調機制。在這次大灣區規劃上,多個團體都提出借中央參與之力,統籌大灣區不同地方政府。廣東省委宣傳部牽頭的粵港澳大灣區研究院提出要成立「粵港澳大灣區工作協調小組」,由中央領導擔任組長,由國家相關部委和粵港澳各方組成。華南理工大學公共政策研究院的鄭永年也主張參考京津冀協調模式,由中央高層組織協調。香港方面,匯賢智庫亦提出中央領導主持協調機制,需有更高層次(如副總理級)的中央領導主持協調機制;香港工業總會亦認為應由中央部委統籌一個高層次機制,由中央部委統籌三地政府,推進大灣區城市群的合作及發展方向。這些相類似的提法,幾乎凡是討論到大灣區的政府架構都會提及。

早在今年7月簽訂的大灣區建設框架協議,已點明國家發改委會與粵港澳三方定期召開磋商會議,看到中央比以往「重視」,角色亦較以往明顯。如今我們再看這些智囊提出的建議,可更具體看到大灣區規劃的預想架構將更具中央權力,最明顯就是鄭永年提及的京津冀協調模式。這個模式為人熟知的是大刀闊斧的「雄安新區」,由「京津冀協同發展領導小組」整體推動北京、天津和河北規劃。當中的組長為中央政治局前常委、現任國務院副總理張高麗,辦公室主任更是國家發改委前主任徐紹史。

大灣區雖然未必去到涉及「京城」疏導功能的京津冀級別,但可預期其架構會是高級別的中央領導直接負責統籌甚至決策的機制。這種中央的高層次「重視」,令人質疑是否會指令式「由上而下」制度化和恆常化介入香港的規劃?是否為「一國」之下區域發展主宰城市的規劃操作?當中又有沒有違反《基本法》第22條中央政府各部門不得干預香港特區自行管理的事務的規定?

除了架構設想,在眾多提案之中,在廣東境內劃出港人「飛地」作生活園區與產業園區亦是熱門建議。國務院前副總理曾培炎任理事長的中國國際經濟交流中心鼓勵內地提供區域作為「飛地」,港澳方直接管理,供港澳作居住與工作的產業園區;粵港澳大灣區研究院的建議是創新合作機制,「飛地」規劃、產業發展等由港澳負責,法規則按內地進行管理。香港方面,儘管倡議者未必用「飛地」字眼,但多少具「飛地」跨境規劃的意涵。匯賢智庫提出政府成立「大灣區投資基金」,投資大灣區中地價尚低但具發展潛力的土地,建設產業或生活園區;著名文化人陳冠中甚至提倡珠海可以批地給香港政府當發展商,興建港人公屋以解決香港「地產霸權」問題云云。

「飛地」疑雲

在中國大陸,劃出特定地區作指定用途並非新事,1980年代開始就有各種「發展區」、「開發區」。到今日,「飛地經濟」成為新的特殊化土地規劃概念,今年國家發改委等部門就頒布《關於支持「飛地經濟」發展的指導意見》。所謂「飛地經濟」指的是兩個相互獨立、經濟發展存在落差的行政地區,打破原有行政區域限制,通過跨區域行政管理和經濟開發的區域經濟合作模式。從這個意義來說,接壤深港兩方、「土地及項目的業權、發展權及管理權全屬香港」的落馬洲河套區,決策權歸深港兩方董事,並設特殊出入境安排予深方人員,也是一個「飛地」。

過往香港資本家、工業家北移,港人亦會自行享受「跨境套利」,結成港人社區。如今這些大灣區的「飛地」提案則不但涉及大陸官方特殊的行政安排與邊界管理,更可能涉及香港官方的跨境操作。這種制度性人口和產業北移的政策,表面看來可以更加「便利」,但很有可能產生各樣問題:若然「飛地」涉及香港官方的跨境直接參與、管理,是否僭越一國兩制的邊界(畢竟當初香港的制度應該只限於香港境內)?這些大灣區的「飛地」是否涉及「公帑外用」?被推到「飛地」居住或工作的港人,會否不符合「通常在香港居住,而其登記申請中呈報的住址是其在香港唯一或主要的居所」的要求,而喪失香港投票權?這些「飛地」又會否影響當地居民,產生「逆向」中港矛盾?

自2011年「宜居灣區計劃 」政府草率諮詢後,很多中港規劃、兩地簽訂的政策近乎「空降」而來,謝絕社會諮詢。無論是今年7月1日簽訂的粵港澳大灣區建設框架協議條文列明,還是政府舉行的粵港澳大灣區發展諮詢會,其諮詢對象都限於建制裏的工商、金融、專業及青年團體代表、智庫組織代表、政協委員等,過程皆閉門造車,缺乏公眾參與。上文「研究」和提案討論的「架構設想」和「飛地」,很有可能就是政府的重要參考。

一國兩制本來有地理和制度的界線,即鄧小平所說「你不吃掉我,我不吃掉你」,或後來江澤民說的「河水不犯井水」。但在上述兩大範疇,我們都看到大灣區很有可能改造中港既有的制度和地理邊界,衝擊一國兩制,當中隱藏的將是中央對港的融合政策以及潛在的中港跨境問題。

參考資料:

(1)《廣州日報》,2017年6月30日,〈粵港澳大灣區研究院成立〉

(2)鄭永年,2017年6月29日,〈粵港澳大灣區與制度創新〉,「灼見名家」

(3)中國國際經濟交流中心,2017年8月3日,〈粵港澳大灣區合作發展規劃研究介紹〉

(4)匯賢智庫,2017年,《粵港澳大灣區發展建議書》

(5)民建聯,2017年,《把握機遇 創新高峰:粵港澳大灣區香港規劃方案建議書》

(6)《香港工業總會對制定粵港澳大灣區城市群發展規劃的意見》,2017年5月15日

(7)〈陳冠中:香港政府珠海建公屋,經濟與分配正義的雙贏?〉,2017年9月22日,「端傳媒」

(8)〈飛地經濟飛更高〉,2017年6月8日,「人民網」

(編者按:文章標題為編輯所擬;來稿原題為「大灣區規劃將至,中港智庫們在建議什麼?」)

文章見載於《明報觀點》2017–03–17

作者是本土研究社成員

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