不是傳統權益:丁屋政策的迷思與真象

文:姚政希/林芷筠(本土研究社成員)


在「套丁」詐騙罪成及連番涉嫌套丁的調查報道後,丁屋政策又重新引起公眾關注。觀乎鄉議局起初於去年12月24日登報辯稱套丁非屬刑事,事隔一個月發公開信,只要求發展局澄清丁屋政策是受《基本法》第40條所保障,似乎亦自知理虧,態度開始軟化。

鄉議局仍不停對外聲稱,丁屋政策乃原居民的「傳統權益」,受基本法第40條保障。但這是否合乎歷史事實?相信當未來若有司法覆核能作出公正的澄清,這或許會成為丁屋政策的「最後一根稻草」。

關注土地利益多於「傳統」

究竟丁屋政策是對原居民自有永有的「傳統權益」,還是一項爭取得來的特惠土地利益政策,本身亦是一個值得探討的歷史課題。翻查丁屋政策的歷史由來,可發現以往的政策用詞或鄉議局文件上,共有籠統的「新界人」或「鄉民」。1961年鄉議局把每年的10月21日定為「新界日」,成為「新界人」爭取權益的日子(註1)。在1966年的新界日的訴求中,鄉議局在爭取土地合理權益和全新界人民的土地使用自由的論述下,提出對土地政策的意見(註2):

(1)就建屋安排:應改善鄉民生活水準、放寬土地使用及建屋限制、使用標準圖則簡化審批程序、減免建屋補價;

(2)收地給予市價;

(3)修改凍結發展藍圖,減少土地使用限制。

1971年,新界民政署長黎敦義作出原則性的回應(註3):

(1)同意合理使用土地,認為現已施行特別優待的方法,並提出細節可再作討論和修改;

(2)收地問題上,認為政府出價合理;

(3)同意發展藍圖內合理的土地使用,但重申必須有秩序地發展。

以上鄉議局與政府的交涉過程,正正顯示出討論的要點是一些不分原居民與非原居民的新界土地政策,包括:農地轉屋地的補地價、村屋興建的減少限制和簡化審批、收地賠償和放寬規劃發展限制等。而1966年《華僑日報》報道的大標題其實是〈鄉民繼續爭取土地合理權益〉,非「新界原居民繼續爭取傳統權益」。原居民這身分,反而是在1972年丁屋政策出現後才被強調,目的顯然是為了給予新界人特惠土地利益而劃定了「原居民」的身分,而並非將丁屋政策看待為「傳統權益」來爭取。

中短期措施不能千秋萬世

但為什麼丁屋政策只適用於新界原居民?要合理解釋此政策結果,必須把丁屋政策理解為殖民的分治策略下,意圖收編原居民,合謀瓜分新界的土地資源,而作出的特許(concessionary)優待(註4)。歷史的事實證明鄉議局只着眼維持和擴張優待帶來的利益,再沒有改善新界土地規劃和發展政策的意圖。

丁屋政策宣布時,當時的新界民政署長黎敦義早已強調只視丁屋政策為「短中期的措施」(”I should emphasize that I do not see these measures as anything more than interim measures……”,註5)。其後,港英政府並因政策成立初期西貢區內丁屋申請被嚴重濫用,曾一度禁止該區的興建丁屋申請。及後鄉議局與港英政府一直就丁屋轉讓限制爭持。鄉議局曾於1980年2月去信新界政務司,在同意丁屋政策宗旨非建屋轉讓下,爭取可轉讓丁屋的安排(註6);港英政府亦就丁屋建築標準、丁屋轉讓的補地價制度上作多次調整。由此可見,今天的丁屋政策其實在不同時候不斷轉變而成,又怎能說成「傳統」的權益?

時至今日,政府應與公眾共同解決丁屋問題,考慮加強限制丁屋轉讓和申請資格,甚至終結這項本屬中短期的政策。我們要將可持續的新界土地利用及整體城市景觀問題帶回人人平等、無分特權階級的基礎上討論。

註1:劉潤和,《新界簡史》,1999年,88頁

註2:〈鄉民繼續爭取土地合理權益〉、〈新界土地漸繁榮土地利用受限制〉、〈鄉村建屋盼有自由土地使用應有自由〉,《華僑日報》,1966年10月21日

註3:劉潤和,《新界簡史》,1999年,89頁

註4:黃少雄,〈丁到無窮膽自大〉,2015年12月4日,《明報》觀點版

註5:Hong Kong Legislative Council, Official Report of Proceedings(29th November 1972), Buildings Ordinance(Application to the New Territories)(Amendment) Regulations 1972, p.192

註6:新界鄉議局,《新界鄉議局事務簡報》,1980年

文章見載於《明報觀點》2016-01-28

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