土地行政 是時候改變了

文:石懷謙/林芷筠 (本土研究社成員)


「土地行政」一直不在公眾的視野,但無論是近日的倒泥、強拆、套丁爭議,明顯是土地政策的核心課題。過往數年的《施政報告》,總見「簡化」或「優化」土地行政程序,看來特首的着眼點不過是加快繁複程序,總之要加快推地、批地和批補地價等,以便加快建屋。另一邊廂,地政總署(或各區地政處)於近日傳媒常被召喚,圍繞的總離不開「縱容霸佔官地」、「監管不力」,可見特首所關注的與現實上公眾着眼的公義問題存在一定的落差。而更重要的,地政處的角色不應純粹只是批地和監管政府土地,以下試從兩大方面剖析香港土地行政的封閉及落後問題。

批地中見黑箱

本年2月,有傳媒報道指香港道教聯合會擬向政府申請撥地,以位於坪輋的昇平學校舊址作骨灰龕用途,事件引起公眾關注,更有網上聯署反對該址用作骨灰龕。根據報道該團體前年已開始向政府申請,並表示接觸民政事務局以取得政策支持。然而,公眾如何在申請撥地時向有關當局取得政策支持?這有否一個清晰的程序讓公眾申請?

直至傳媒報道後,公眾才得知原來可以申請學校的舊址作其他用途。可是,申請的審批準則又如何?過往曾有不少團體欲租借空置校舍作社區或教育用途,前往民政事務處及地政處申請,總是不能成事者居多。如何能成功申請在公眾腦袋存有多個問號。

監管中見縱容

另一方面,地政總署多番被揭發對於霸佔官地「監管不力」。如早前政府曾考慮興建公屋但後期擱置的元朗橫洲棕土,面積約17公頃,現時主要用作露天儲物及停車場。傳媒報道該範圍夾雜了共8.5公頃政府土地,部分擺放了貨櫃和構建物,及用作停車場,後來地政總署已證實了當中3.8公頃官地遭佔用,及會考慮檢控。傳媒發現該停車場從1990年開始成形,為何佔用官地多年,地政總署從未檢控?

去年1月,位於馬鞍山恆泰路的一個社企茶座及單車服務站,被傳媒揭發茶座旁的一幅空地突然改作露天收費停車場。沙田地政處已對該租用土地的團體發出書面警告,指若情况持續,將會終止其租約。可是,直至今年2月,仍有市民發現該停車場仍在運作,可見書面警告對於違規租戶未能產生效用。

圖為馬鞍山恆泰路的一個社企茶座及單車服務站(蘋果日報)

同為去年的傳媒報道,一個位於天水圍的野戰場,佔地面積約1.2萬平方米,當中有2000多平方米是官地。報道指野戰場開業6年,並沒有繳付任何租金。審計署亦多次發表報告指地政總署少收租金,影響庫房收入。

從上述3個例子看來,地政總署未能有效地管理官地的使用、監管非法佔用官地,及對違規使用土地作出有效的控制措施。

政府的大地主思維

土地行政並不如城規程序般,儘管城規程序最終決定權仍是在城規會委員的手中,大批公眾申述未必能有效影響決定,但公眾仍可以看到清晰的機制,仍有文件可以追查及跟進。相對而言,公眾對於土地行政可知的有限,更遑論公眾的參與。土地行政的封閉,正反映政府自視為大地主,租客向業主申請批地或租借的程序毋須公開透明。正因此,政府沒有為土地的租用、審批定下具透明度的程序及資料庫。以短期租約的土地為例,部分土地以公開招標的原則批出租約,部分土地卻非由公開招標方式批出。這使公眾產生疑問:地政總署根據何種原則決定短期租約用地的審批方法?

除了批地封閉,地政總署對政府土地監管不力屢見不鮮,往往只是有傳媒揭發才採取行動。縱然理解人力資源有限,難以時刻巡查,但往往事後於涉事官地簡單豎上「政府土地」牌甚至圍封,也非十分理想,因這其實又一刀切完全限制市民靈活使用公共空間的可能。問題還是源於資訊不透明,一般市民難以辨識政府土地與私人土地的分別(特別是鄉郊地區);而即使是短期批租,市民也難以知悉其批租條款內容,以至公眾難以參與監察或至少調解地區紛爭,共同分擔管理公有土地的責任。

需要扭轉的根本觀念,是政府土地是本應屬於公眾,政府只是代公眾管理「公眾的土地」而非大地主。因此政府有責任解封牢固的土地行政思維,以尊重市民意願為大原則,清楚交代各種土地審批的程序和準則,如:每個申請的輪候時間、審批條件、需要何種政策支持等。更進一步要討論的,是土地行政是否符合公義原則,讓公眾監察地政總署是否以同一指標處理土地審批及租用,真正回歸到「還地於民」。

文章見載於《明報觀點》2016-03-22

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