林茵、林芷筠:未來基金 — — 讓基建掏空香港

文:林芷筠/林茵 (本土研究社)


香港財政儲備雄厚,惟依據《基本法》定下的「量入為出」原則,極少動用老本。今年財政預算案卻打破慣例,建議拿出其中2200億、即接近三分一財政儲備,再扣起日後每年部份財政盈餘,成立「未來基金」。

中國人向有「積穀防饑」觀念,財爺打出「為未來儲錢」的旗號,很少有人會反對。其實這是套花錢而非儲錢的語言偽術。

近年政府大興土木,多項跨境基建同步上馬,又嚴重超支,已為全港市民積下近3500億基建債項,相當於過去6年地價收入總和、或整體財政儲備的一半。

情況就似有人揮金如土、欠下卡數累累,卻跟家中老人說「幫你拎啲儲蓄去買個新嘅投資產品,你未來就唔洗憂喇!」你敢將錢交給他嗎?

立法會正進行的財政預算案拉布,關乎這基金會否成立、及如何使用。

(一) 借人口老化之名 抽走財政儲備起基建

財政司長曾俊華多次強調「人口老化會對公共財政帶來持久挑戰 」,作為成立「未來基金」的理由,令市民誤以為「未來基金」將用於增加社福開支照顧長者。事實並非如此,當議員或民間團體提出「未來基金」應用於設立全民退保、完善醫療保障、提升公院質素等倡議時,政府從未正面回應。

其實,曾俊華在財政預算案第143段已明言,「未來基金」將用來發展基建:

我們可以考慮效法其他經濟體,研究儲蓄計劃,未雨綢繆。例如,我們可以考慮利用土地基金為基礎,加入每年盈餘的一部分,設立「未來基金」,即使政府持續入不敷支,都有一定後備資源,可開展關鍵的基建項目,繼續推動香港經濟發展。

財經事務及庫務局局長陳家強亦表示,未來基金傾向用於「本港基建,包括房屋及土地重整等所有公共工程 」、「會比應付持久需要的開支更適合 」。(1)

財政司率領的「長遠財政計劃工作小組」舉澳洲為例,指「未來基金」是仿傚外國既有做法,實有誤導之嫌。澳洲的「未來基金」會用來支付公務人員退休金,但港府早已成立了公務員退休金儲備基金(長俸基金) 。小組成員雷鼎鳴就在香港總商會的研討會上直認,未來基金並非針對解決任何結構性問題,重申其作用是預留一筆儲備, 「改過個名,為將來基建保住啲錢」(2)。

(二)基建開支驚人 香港將借債渡日?

政府成立「未來基金」的理由,是估計將來港府的開支會大於收入,更預言十幾年後香港便要借債渡日。

根據應計制會計制度,特區政府至去年底約有7460億的財政儲備,看似很多,但截至今年3月底,尚未支付的基建負債已達3487億,接近財政儲備的一半。

已開展的大型基建項目共1915億元,包括:

廣深港高鐵(669億,最少超支34億)

港珠澳大橋(554億)

屯門西繞道及屯門至赤鱲角連接路(448億)

蓮塘口岸(244億)

策劃中及快將申請撥款的項目涉及約5100億元,包括:

新界東北(約1200億)

港深西部快速軌道(900億)

機場第三條跑道(約1500億)

還有已撥2億作前期研究費的中部水域人工島(合理推算超過1500億)

以上項目總計共7014億,剛好跟我們所有的財政儲備相若。

必須注意,自2010年起依靠政府撥款的六大基建工程(即:廣深港高鐵香港段、港珠澳大橋、屯門西繞道及屯門至赤鱲角連接路、沙中綫、蓮塘/香園圍口岸、西港島綫),全部超支。按本土研究社整合資料,該六項基建的工程費已由原預算約2,300億超支至約2,900億 ,超支逾25%,完工日的超支總額肯定不止此數。

多項大型基建同步上馬,明顯超越本港建築界的建造能力,導致工程費用及價格飆升,既造成額外政府支出,也推高生產成本。 更令人擔憂的是,這些大型跨境基建經濟效益成疑,即使最樂觀的估計,港珠澳大橋亦要約36年才回本,高鐵甚至要40至50年。不少學者指出,珠三角城市近年爭相起基建,分薄客源,港府在評估跨境基建未來使用量時卻無視有關情況,尤其高鐵因規劃缺陷、一地兩檢未解決、票價高昂等,載客率極低幾屬必然,隨時「蝕到入肉」。

可以預見,若持續以這速度和額度推出基建項目,香港將陷入嚴峻的公共財政危機,甚至有基建因資金不繼而爛尾。政府官員指十幾年後香港要借債渡日,不是危言聳聽,但沒說的是,這樣的未來是因他們錯誤及超額投資的決定一手促成。

跨境基建除了帶來債務,也跟中港融合密不可分。故此,我們還必需要問,這種加速中港融合的經濟發展模式是否市民所想?又是否應置於醫療、教育、房屋、退休保障等民生需要之前?事實上,按本年度公共開支預算,基建開支已成為所有政策開支範疇中最高的一項。相對於鉅額跨境基建,與民生相關的建設耗資少得多。

建立服務30萬人口的天水圍醫院成本:39億

建立全民退休保障的種子基金:500億

足夠讓所有輪候人士上樓的24萬個公屋單位:約1680億(3)

若2200億「未來基金」是用於民生,已大致可應付以上三項需求。

(三)已有基建專屬基金 為何還要用儲備?

無錢改善民生及應付人口老化,除了基建開支多,也因為港府將很多收益不計入「經常收入」,因此沒用在改善民生的「經常開支」上。

自2005/06財政年度以來,特區政府每年的地價收入(包括賣地、 補地價、 換地及租地等所得)平均達535億元之多,約佔政府總收入四分之一。但根據1998年修訂的法例,香港所有地價收入均撥入「基本工程儲備基金」,專門支付基建工程,即使有盈餘也只能用作投資,而收益則繼續在基金內滾存。

將地價收入再度投放於基建工程,會形成不斷開發環境、鼓勵大興土木的循環。當城市有大量基建推動地區發展,當地租金樓價會被推高,誘使地產商進一步發展住宅及地產項目,而政府的地價收入自然水漲船高,然後再投資發展更多基建,本土研究社形容此為「資本旋轉門」。

在這堵瘋狂運轉的「資本旋轉門」下,小市民被排拒在外,無法得益,反而往往受害。基建徵地及地價上升逼遷弱勢社群,租戶承受加租壓力,或遷離,或面對遭破壞的環境,生活質素每況愈下。如果政府發展基建真是為了大眾福祉,尊重在發展過程中被犧牲的市民,便應該運用土地收益改善民生、還富於民。


*除2014/15年度外,其餘數據來自該年度的修訂預算

*除地價收入外,基金收入來源還包括投資收入、捐款及提供的款項等

然而按目前趨勢,「基本工程儲備基金」日後不但沒盈餘可支援民生,更可能不夠償付基建工程費。從上表可見,近年基建開支急增,2013/14年度與05/06年度相比,基金結餘雖增加了123%,開支卻大增195%,本財政年度的基金預算已出現84億赤字。而至2014年3月底尚未支付基建工程承擔額達3487億,比2011年6月底時的2150億大增62%。隨著壓抑樓價措施逐步見效,一旦經濟情況逆轉,地價收入勢將大減,而基建工程在未來一段時間進入高峰期,屆時基金必定入不敷支。

政府因此打「土地基金」主意。「長遠財政計畫工作小組」構想的「未來基金」,是由「土地基金」的2200億元、加上日後每年財政盈餘的三分一組成。土地基金信託在1986年成立,管理於《中英聯合聲明》 生效起至97年7月1日的土地交易所分攤收入,在回歸日移交特區政府持有,及後改稱「土地基金」,併入金管局管理的外匯基金投資組合,由連同投資收益滾存至今已累積2200億元,佔7460億財政儲備近三分之一。

在現行機制下,「土地基金」是獨立基金,卻不像其他如長俸基金、賑災基金等有指定用途。過往它曾被用來應急,如亞洲金融風暴期間政府用逾千億元購入股票,部分來自土地基金;03及04年經濟低迷 時,亦曾先後調動1200億及400億入政府的一般收入帳目,以應付「經常開支」。

既然「基本工程儲備基金」成立多年,有豐厚的地價收入,更不斷透過投資收益滾存,已有積穀防饑的功能。未來該基金若出現赤字,罪魁禍首是政府在經濟榮景下過度透支,沒有將基建發展控制在一個可負擔的速度內。香港市民無責任為政府無止境的基建帳項埋單。我們認為「土地基金」應適度撥作改善民生用途,不然亦應維持其應急儲備的角色。若然換上「未來基金」的名目、成為第二個為基建而設的專屬基金,目的只為填補政府錯誤決策所造成的財政漏洞,市民絕對不能接受

此外,政府至今完全沒有交代「未來基金」的具體運作安排,及與「基本工程儲備基金」有何分別,怎能取信於民?

(四)動用儲備起基建 或違背《基本法》原則

《基本法》第107條,「香港特別行政區的財政預算以量入為出為原則,力求收支平衡,避免赤字,並與本地生產總值的增長率相適應。」故此,特區政府常以「量入為出」為擋箭牌,對增加民生開支錙銖必計。

可是,近年政府在基建發展上卻沒有遵從「量入為出」的原則,經常誇大基建的急切性和必要性,不理支出多少,旨在先批。現在更計劃以「未來基金」的名目,為基建而耗用需多年累積的財政儲備。

讓我們回看曾俊華在財政預算案所言:「設立『未來基金』,即使政府持續入不敷支,都有一定後備資源,可開展關鍵的基建項目」。連在「持續入不敷支」的情況下,都不惜動用儲備(而非依賴收入)來開展基建,很可能違背《基本法》「量入為出」原則,法理基礎欠奉。

「長遠財政計畫工作小組」的成員雷鼎鳴亦曾指出,近年港府的理財方式違反「與本地生產總值的增長率相適應」這要求:

從1997–98年度至2012–13年度,政府開支總共的增幅是94.1%,但同一期間,香港的名義GDP增幅只得48.7%,顯然政府的開支增幅遠遠跑贏GDP增幅…..兩、三年,甚至 五、六年開支增長快於GDP,我們或許還可說得過去,但16年來積累的差別這麼大,政府如何可以解說它並未違反《基本法》107條的第三部分? (4)

事實上,去年度的基本工程開支,比97/98年度大增172%,但同期的經常開支,只增加95%。可見,令政府開支增幅脫離GDP增幅的元兇,是基建工程的過度投資,而其他民生開支。

結論:自己未來自己規劃

當初為了急功近利而迅速審批、最近弄得一鑊泡的高鐵,已證明盲信發展基建有利經濟的邏輯,只會焦頭難額,令香港整體社會付出沉重的代價,再多幾個規模相若的基建項目急速上馬,勢將把香港推向絕路。

事隔3年,讓我們回味前政務司長唐英年對香港青年的寄語:「剛愎自用加上勇往直前,最後很容易車毀人亡。」 今天,我們真正需要做的,是重新檢視政府的理財方式,監察各項賬目的運作,拒絕再為大型基建倉促撥款。各項基建發展,其興建理據和設計,必須得公眾深入討論。為公帑把關的立法會議員,更應該對每個撥款項目仔細研究清楚,拒絕成為橡皮圖章 。2200億的公帑,是屬於全體香港市民、得來不易的社會財富,我們應有權決定,怎樣運用才能為香港建立一個可持續的未來。

註釋

1) 2014年4月7日,香港電台新聞及《信報財經新聞》陳家強:未來基金初步傾向用於基建開支

2) 2014年3月7日,《信報財經新聞》未來基金無助解決結構財赤

3) 目前所有公屋輪候申請約24萬宗,據房委會今年初表示,每個公屋單位平均建築成本70萬。惟輪候冊上的申請者未必全部符合公屋資格,實際花費可能更少

4) 2013年10月28日,《晴報》雷鼎鳴:香港有否違反《基本法》107條?

文章見載於《明報星期日生活》2014-05-19

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