泥頭黑洞:棕土不斷蔓延的技術分析

文:林芷筠(本土研究社成員)


去年12月,立法會環境事務委員會討論建築廢物收費檢討,本土研究社等幾個關注團體向立法會提交了聯署信,當中提出修訂《城市規劃條例》以堵塞漏洞。其實多年來新界鄉郊傾倒泥頭已不斷,於近日發布的《棕跡》棕土研究報告中,我們可觀察到現時面積約1192公頃的新界棕土內,有不少是因近年的土地破壞而新增的棕土。自2006年政府實施建築廢物處置收費計劃起,有可能因有人為逃避徵費而往鄉郊倒泥,令情况更見惡劣。縱容傾倒泥頭,等於縱容棕土蔓延,扼殺農業及影響新界居民的生活素質,政府有必要重新審視制度上的禍根。

城規條例致棕土黑洞

在現行法例中,部門是否有權對傾倒泥頭執法,要視乎涉事地點而定。一般而言,未經政府准許而在政府土地上作傾倒泥頭是非法,地政總署有權執法。至於私人土地,只要是曾有「發展審批地區圖」(Development Permission Area Plan,簡稱DPA Plan)覆蓋的範圍,規劃署也有權對違例發展執法。「發展審批地區圖」乃自1990至1991年城規條例修訂時才出現,源於1983年「生發案」中,上訴庭判定集體官批對限制農地上的臨時用途無約束力,這亦是新界棕土蔓延的重要原因。1991年城規條例修訂後,城規會立即對大部分鄉郊地區制定DPA Plan,除了市區、新市鎮及部分鄉郊土地。

然而,按城規會2005年對《法定圖則註釋》總表中「農業」地帶的「註釋」修訂,若在「農業」地帶內填土不高於1.2米,不論所填的物料是什麼,也不算違法。這變相也是縱容地主破壞「農業」地帶內優質農地的做法。

但最大的漏洞,還是未有「發展審批地區圖」覆蓋的範圍,包括早於1991年前已有「分區計劃大綱圖」(Outline Zoning Plan,簡稱OZP)覆蓋的新市鎮邊緣的「綠化地帶」,以及一些其實在1991年後才制定OZP的離島地區。

對於前者,為何已有OZP覆蓋的範圍不能再以DPA Plan覆蓋?一直以來官方的回應是,該等範圍一般受地契及其他有關法律規管,如《建築物條例》等。但往往最脆弱的就是處於新市鎮邊緣未有永久發展的土地,就如大埔近教育學院一帶的「綠化地帶」,多年來也有填土及被用作露天倉庫;另外未有最新的粉嶺北OZP之前而仍屬粉嶺/上水OZP的馬屎埔及天平山村一帶,被填土及改作貨櫃場用途,也不算違法。綠化地帶本是控制城市化發展肆意擴張的邊界,卻因漏洞而成為棕土黑洞。

1990年代的作繭自綁

其實1991年的城規條例修訂中,訂明已有OZP範圍不能再受DPA Plan覆蓋的原因,不全然是法律上不可行,更多是政治考慮促成。翻查1990年的報章,政府建議將城規條例引伸至鄉郊土地的計劃,已引起鄉事派大力反對。而當時的條例修訂草案,是曾考慮將DPA Plan也覆蓋已有OZP覆蓋的範圍及市區未有OZP覆蓋的小部分範圍。但當時有專業人士反對,恐怕城規條例延伸至市區,帶來「過分規管」,對土地發展潛力和估值帶來影響。估計當時政府恐怕城規條例修訂太大阻力,而接受不把DPA Plan引伸至市區範圍的決定。

關於第二類,是於1991年後才制定OZP的地區,包括東涌市、長洲、坪洲、南丫島等。既然是於1991年後才制定圖則,為何非先訂DPA Plan以作管制,而直接訂OZP?政府曾回應指,離島地區沒有農地被改作貨櫃場及回收場等用途的明顯迹象,因此不用以DPA Plan作額外監管。但於2001年才制定首張OZP的南丫島也曾受到傾倒泥頭破壞河溪生態,但規劃署當年的錯判而導致沒有執法權,豈非作繭自綁?

修訂城規條例打擊填泥

其實儘管是拖了20年,去到今天仍可考慮再度修例,於所有未有DPA Plan但已有OZP覆蓋範圍中未有永久發展的農地,包括仍是集體官批的私人地及政府土地,立即進行凍結調查,約束在凍結調查後所有破壞農地的發展(見圖)。對已有發展的土地,其實只需繼續以地契及建築物條例規管,不被DPA Plan對規劃署賦予的執法權所凌駕。當然,在此政治時勢上,民間迫使政府推動修法只會被一拖再拖。但如何有效打擊未有DPA Plan覆蓋的私人農地上的填泥問題,政府還欠公眾一個清晰交代。

鄉郊填泥猖獗,加上城規制度的縱容,農地破壞嚴重,更加扼殺本土農業發展,環環相扣。我們不要口講支持農業的政府,是要有真正有效保育農地的政策出現。

文章見載於《明報觀點》2016–02–29


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