與官爭地:回顧2013年啟德民間規劃實踐

文:林芷筠 (本土研究社成員)


自梁振英上台後,政府即密密「搵地起樓」,同時又四處尋覓綠化地和農地,研究開山填海,又「見縫插針」增建公屋,令香港的城市願景窮得只剩下「搵地」這三個字。過程中,不僅使村民家園與自然環境無辜被宰,土地政策被評為「盲搶地」,各個地區避鄰主義(NIYBY)亦乘勢崛起,使社區更形分裂。

但在去年啟德規劃的爭議中,我們留意到一個香港土地發展的盲點,就是政府根本未有好好善用既有土地:在啟德發展區323公頃內,只預留約36公頃土地作房屋發展(約11%),當中公屋用地只佔9公頃 (約3%),而整個啟德發展區只預計容納約9萬人居住。市區最大片土地上只用上了9分之1的土地解決房屋需要,顯然所謂「土地供應不足」其實只是「政府能力不足」去檢視現有政府土地資源的用途,反映政府未有全盤考慮香港土地狀況。年底政府將規劃一鎚定音,決定了啟德未來的規劃方案,今天我們就為這場2013年重點規劃爭議與及民間規劃參與過程進行一次批判性回顧。

倡議在部門分裂蔓延時

基於2004 年初終審法院的裁決,啟德規劃檢討以「不填海」作為發展概念的起點,敲定發展區總面積為328 公頃;由2004至2006年進行的啟德規劃檢討,不斷把住宅用地面積及興建單位數目下調,可歸因於當時經濟低迷、與投資炒賣相關的住宅用地需求減少,區內居民對啟德大幅降低建屋比例呈強烈訴求,上述種種成為了今天啟德規劃方案的基礎。


圖一:90年代的官方啟德規劃建議分區草圖,計劃原本將跑道兩旁海洋填滿,因零四年終審法院的裁決擱置。資料來源:規劃署

但自2012年下半年,興建體育城爭議重新打開了啟德土地用途的話匣子,開始有搬走體育城以在啟德增加房屋用地的說法。本土研究社在當時倡議「人文啟德」另類規劃方案,建議只就現時啟德規劃作輕微改動,則可令整體人口承載增加至12萬,公私營房屋比例由原來的4:6改變為6:4,以提供更多可負擔房屋給香港市民 (見表一)。尤其是,九龍城區舊區重建壓力逼近,不少當區的低收入租戶面臨被逼遷,在啟德增建公屋亦是回應舊區重建遺下的城市問題。

民間建議方案內容只建議輕微移動體育城設施的位置,及改動都會公園的佈局,但整個體育城及都會公園的功能和土地面積大致不變;已規劃好的住宅用地亦維持現狀;唯一需要減除的是原定規劃於跑道南面的酒店區,以作都會公園的延伸部分。我們認為,現時香港各區酒店林立,政府需要在啟德跑道南區發展酒店的理據不足,即使鄰近有遊輪碼頭,但對於遊輪旅行最需要的,應該是碼頭附近的配套設施,以及文化、娛樂、餐飲及休憩空間的設施。跑道上的酒店用地顯然對遊輪碼頭發展沒有直接關係:遊輪旅客真的有需要住在碼頭旁邊酒店嗎? (見下圖)


圖二:「人文啟德」方案倡議的只把體育城副場館向跑道南移,以騰空約9公頃土地作公屋及居屋發展,增建合共約一萬個單位


圖三:「人文啟德」方案中涉及取消跑道南區的酒店區,但換來的是都會公園延伸部分,更見開放多元的海濱使用方案

阻撓房屋分配的技術理由

過去的大半年以來,本土研究社聯同其他民間智庫,就啟德改劃方案向城規會提出改劃申請,並約見多個政府部門反映意見。可是,儘管此一微調方案得到運輸及房屋局同意,卻受到多個政府部門反對,原因盡是那些繁瑣而非不能解決的技術理由,例如體育副場館的坐向、大型比賽時的人流管制問題、景觀問題、改動會否影響啟德隧道的柱位等;這些根本是一些可用建築技術去處理的問題,偏偏卻成為了部門阻撓房屋土地分配這個更為重大的議題的理由;部門又要求申請人就改動提交各項技術評估證明方案可行性,作為民間團體自然難有財力作各項評估,但若果民間建議能協助政府處理房屋議題,提供支援作技術評估不是可由部門配合嗎?

有趣的是,政府對改劃方案迴避,最終上月卻自行向城規會申請把「啟德1I區」三幅私人住宅地的地積比率由原本4.5倍增至5.5倍,高度限制則由100米增至120米,令可建樓面面積增加約22%;另外亦將一幅預作居屋發展的土地地積比由5倍增至6倍,令居屋單位增加130個。政府此舉表面看來是在工程程序上改動最少,但根本無法回應公私營房屋比例不均的問題,甚至加劇向私樓傾斜。另一方面,政府部門質疑「人文啟德」方案會帶來重大改動,但就自己提出的改動卻企圖以「輕微改動」為由只作一般「規劃申請」而非「改劃申請」(但事實上地積比是由4.5倍增加至5.5倍),以避開讓公眾申述的法定程序。原來在政府眼中,這樣的把數幅住宅用地的發展密度和建築物高度提升,空氣流通、景觀、交通負荷等事情都不是問題,通通說得過去。

碰不得的體育城

從不同部門的取態,亦可見啟德規劃中「改動體育城」是一個碰不得的忌諱,儘管本土研究社的方案只是建議體育城稍為移出跑道,而非建議取消體育城。在與不同政府部門交涉過程中,運房局及發展局原則上不反對民間提出的修改,但卻遭到民政事務局大力反對。可是,至今除了幾幅簡單的設計圖,與及一些簡單的發展參數資料有提交過立法會外,政府從未清楚向公眾交待體育城的細節,包括:建築成本及營運成本的預算、營運形式等,一切只以「研究中」作回應。啟德民間方案實是配合梁振英政府所言解決房屋問題的大方向,難道這兩個處理房屋及土地發展的局,也敵不過一個民政事務局的勢力?

雖然有說「啟德體育城」是談論多年的題目,我們亦不反對有高質素體育設施的興建,但更應去關心的是,體育城的經濟及社會成本是多少?體育城對公眾開放程度如何?體育城是真的為服務大眾而設,或純粹作為爭辦國際賽事的籌碼?體育城該如何設計才能受惠大眾?又體育城是否必然需要在市中心興建?這一切問題,不僅是空白一片,而且碰不得。

豪宅反公屋行動

本土研究社的規劃方案得到不少九龍城區水深火熱的街坊支持,他們不少是居住舊區的租戶,排隊等候公屋編配多年。相反,在民間規劃在城規會邀請意見申述過程 中,我們遇上了不少鄰近私人屋苑業主收集反對意見,即使新增的至或居屋並不直接阻擋他們的景觀,但彷彿在區內增建公屋居屋就是問題,如市區興建公營房屋會「製造社會不公平」、「屏風樓」及拖延啟德規劃云云。

然而,增建公屋必然是造成「屏風樓」嗎? 即使樓宇佈局已完全配合通風走廊、地積比只是5左右、建築物高度只是80米 — — 比一般市區私樓及讓些反對者所住屋苑為低。反對理由,較多是認為在體育城位置新建公屋居屋會對空氣流通、景觀、交通負荷等帶來影響,背後隱藏的可能是一種地區避鄰主義(NIYBY) — — 公屋不要在我家附近。事實上,附近公屋會影響樓價是很典型的想法,我們也不排除這因素存在,畢竟私樓樓價的升跌都會受人們的主觀感受和意影響。然而,我們並沒有任何本土房屋研究,顯示私樓樓價與鄰近公屋有明確的空間關係。

城市是共同生活的地方,城市規劃需具備一套符合居住權與及處理如何共同生活的視野,才能紓援香港逼切的可負擔房屋需求壓力,不應只為了保障私有產權的既得利益;同時,若果有進一步的政策配合,預留部分新建公屋居屋單位予九龍城區受重建影響的住戶,對於解決市區劏房及中下層居住生活空間有莫大裨益。

總結:民間規劃參與打開土地問題視界

2013年的一次民間規劃實踐,打開了啟德這片市區最大片空地的問題視界。特區政府不斷轉移市民的視線至開發邊境與填海,民間「與官爭地」的持續實踐,才是真正解決香港房屋土地問題之道。過程中見證著地區避鄰主義的反應政治,部門之間的意見分歧與各自為政,構成了解決香港房屋土地問題的重大阻礙 (政府當然也無法公開部門分歧的事實)。

若果城規會與政府決意不接受「人文啟德」增建公屋居屋的改劃方案,只單單在啟德內增建少量私樓單位作交數,其他問題將延續下去:九龍城區受重建計劃影響的苦主、啟德私樓豪宅化、跑道南區高檔化旅遊區自成一角等問題。除此以外,整個九龍東的發展將會在2014年繼續發酵,如帶動士紳化的九龍東單軌規劃、油輪碼頭旅客對地區的影響、與及啟德預留起大量政府設施用地(GIC)的未來規劃,將需要更多的民間參與及研究的努力將問題一一揭開。

表一: 「人文啟德」方案與啟德現有規劃的單位數目比較

*已計入政府於2013年10月就數幅私人住宅地皮提高發展密度的改動後的人口及單位數目增長-新增私樓單位564個(假設涉及地積比改動的私人住宅地平均單位面積為50平方米),以及新增居屋單位130個,總數為680個。

文章見載於《香港本土論述2013-2014 中國因素--本土意識與公民社會》

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