跟着矛盾「去綠化」?從英國綠地爭論看香港土地規劃

文:趙靜怡/林芷筠 (本土研究社成員)


梁振英上場後,開發郊野公園及綠化地帶以增建房屋的爭議聲不絕。儘管前者還處於「口水戰」階段,後者的改劃已全面推動中。2014年初,發展局公布已找到152幅土地,將檢討其土地用途以改劃為住宅用地,當中有70幅是綠化地帶。

逐幅地改劃,環團及地區居民似乎難以抵抗。每幅獨立來看,除非能指出其重要生態價值,否則一般缺乏有力論據反對。但當綠化地帶逐步被改劃,其原來「抑制市區範圍擴展」、「作為天然屏障」或「緩衝地帶」的意義將逐步褪色。城市發展向保育區及郊野公園逐步逼近,綠化地帶彷彿被理解為城市擴展的「土儲」居多。

香港「綠化地帶」土地概念的來源地 — — 英國,近年同樣面對應否開發綠化地帶以釋放土地建屋的壓力。我們不妨藉檢視英國綠化地帶政策及相關爭議,重看香港綠化地爭議的矛盾。

英國對開發綠化帶的底線

英國規劃制度下綠化地帶的目標,主要也是保護鄉郊、抑制城市發展擴展,並藉此促進市區內更新,先善用已發展土地。英國政府於1998年訂立「棕土優先」目標,預期在2008年之前,六成新建住宅均建在修復後的棕土之上,以減輕開發綠化地帶的壓力。雖然其後政府對「棕土優先」態度稍為放軟,但至少英國政府及民間對棕土的資料及數據有更全面的掌握,在如何善用棕土的問題上有更廣泛及深入的討論。

在政策執行上,也會因應每個個案情况而定,彈性且謹慎地處理,要求在「非常特殊的情况」下才容許發展綠化地帶。在2013年,更提到「單以滿足(房屋)需求是不足以構成『非常特殊的情况』,無法凌駕對綠化地帶造成的損害」。雖然在執行政策上亦受發展商與政府之間的議價角力、政治現實等各方面影響,但綠化地帶的存在價值是受肯定及有政策框架保護的。

反觀香港,連基本的資料開放和開發土地優次原則皆無,更傾向走自以為「捨難取易」的開發原則,實為挑起各處火頭,社會撕裂,大家都疲累。

經濟效益角度的盲點

然而,英國也有主張釋出更多綠化地帶以應付建屋需求的智庫。2015年1月,英國右翼公共政策智庫 — — 亞當史密夫研究所(Adam Smith Institute)發表了由Tom Papworth撰寫的一份研究報告,題為「綠化地帶的套索」(The green noose),引起一番激烈爭辯。

Papworth企圖以經濟效益角度推算,推論保護綠化地帶成本高,反而其所帶來的環保及健康價值並不高。更直接擺出對立,認為保護綠化地帶變相犧牲城市內的綠化空間面積,就是影響居民生活質素。報告亦以「跳蛙式發展」(leap-frog development)的理論,解釋為繞過城鎮之間的綠化地帶,而不必要地增加了交通距離,增加污染及排放。因此,釋放綠化地帶發展,向地價較低的城市邊緣擴展,可紓解市民生活成本,亦可減低人口密度。

英國與香港綠化地帶狀况有所不同,因英國的多是作為城鎮之間屏障,香港的則各處有異,有的是兩個住宅區或只是兩條車路之間的屏障,有的是城市發展與保育區之間的緩衝區(如石硤尾大窩坪)。但以上一些支持發展論據卻似曾相識,如搬出偽對立,指堅守綠化地帶等於影響居民生活質素,卻不問市區裏為何土地資源分配不均,及造成空置、低使用量,或令土地資源難以釋出等的原因。再者,因今天綠化地帶比市區綠化空間地價低來否定前者價值也是悖論,因釋放後的地價與今天地價無法相比,原則失守更會吸引投資者炒起地價。而只選擇性地計算因綠化地帶的存在而導致車輛需繞道而行,繼而增加排放,這種說法完全漠視綠化地帶對降低熱島效應和保存自然生境等所帶來的環境效益,論據也欠客觀全面。

再思綠化帶公共意義

在牛津大學任教的英國經濟學家Dieter Helm教授,就提出依靠傳統經濟學的邊際分析(marginal analysis)去決定應否及發展多少的綠化地帶是站不住腳的。當純粹將綠化地帶定性為私有財,具排他性及競爭性,儘管它隨着改劃而變得稀少,提高了它的邊際價值,但在自由市場價高者得的原則下,加上相對於今天的高房屋需求,很大程度上,綠化地帶會大幅地被房屋發展所取締,所淨無幾,造成公地悲劇(tragedy of the commons)。

相反,倘若將綠化地帶視為公有資源,並透過有效的城市及鄉郊管理,適度地提升行人可達性及容許人與自然共融的活動,共享空間,更保存及提升其環境價值。要一再強調,處於綠化地帶的政府地,不是政府獨有,而是公有地。政府作為管理公有土地的代理人,若不斷削弱整體綠化地帶的功能,改劃政府地,又繼續縱容私人地肆意破壞(特別是沒有發展審批地區圖規管、位於市區及新市鎮邊緣的綠化地帶),不斷損害公眾利益,只是跟着矛盾「去綠化」。

文章見載於《明報觀點》2016-04-23

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