城規會(只)關心甚麼? — — 大坑西民間改劃經驗回顧

文:林芷筠 (本土研究社成員)

大坑西民間改劃的方案,本年5月26日在城規會會議上審議,經歷個多小時審議及討論,終被否決。這次民間改劃所為何事?先交代一下背景。

已有五十多年歷史的大坑西邨

大坑西案例的歷史發展

大坑西邨是目前香港唯一的私人土地上的廉價出租屋屋邨,是政府於1961年以優惠地價批給香港平民屋宇有限公司(「發展商」),條件是興建不少於一千六百個出租單位予低收入人士居住,而政府亦提供了年息五厘的一千萬元貸款予發展商興建房屋。

近年醞釀大坑西重建計劃,但發展商原意想「拆樓捐地」以建青年房屋,後來又改為重建成資助出售房屋,目標仍是上車青年。這點與居民意願違背,據2015年大坑西邨邨民的調查,82%受訪者支持重建為出租公屋,因為根本負擔不起資助出售房屋。及後發展商有少許讓步,在2016年交予城規會審議的方案是在新建的六幢住宅樓中預留兩幢共1,289個單位給現有居民,其中一幢560個單位出租,另一幢729伙是資助出售。但這個方案,大部分居民仍是不滿,而發展商提交城規申請的過程亦從未跟居民溝通。到2017年2月,發展商公佈,在以上獲批方案之上,加入保留並翻新現有樓宇民泰樓,以提供263伙出租單位予現有居民,即是共823個出租單位,但還是不及滿足現有約1,300戶居民。而到底這幢民泰樓是永久還是暫時保留,亦未有交代清楚。

好了,說這麼多,看來都是居民與發展商之間就安置的談判,與公眾何幹?

共同規劃大坑西

以上簡略的背景交代,反映了幾個問題:發展商由始至終沒與現有居民商討重建方案,看似重建只是發展商的事,居民無權干涉,發展商肯預留部分出租單位已算仁慈;本身地皮批出的原因,是要提供出租單位,這對於60年代的社會與當下仍有需求,何以今天作為全港土地大業主的政府只當是一塊私人土地,土地業權人有權透過補地價就可剔走原本的承諾?還有,城規會2016年審議發展商的方案(A/K4/67)時,顯然只集中討論其安置及技術問題,完全沒理會地契承諾的問題。不禁要問,城規會何以就這樣主宰居民的命運?

城規會的決定不完善,我們就聯同部分大坑西邨居民、關注深水埗社區發展的街坊以及居於深水埗劏房街坊一同策劃這次民間改劃。

民間參與,透過記招發佈倡議,吸納公眾支持

城規申請之路

這次改劃方案的內容和規劃理據現不詳談,大家可於網上找回S12A改劃申請(Y/K4/1)的內容。主要改劃內容是限定該「綜合發展區」內:住宅中85%是資助出租,而其餘是資助出售;限定商場中1,300平方米範圍預留給「小商店」,每商店隔格約18.58平方米(即約200平方呎);還有提供老人院、健康院及室內泳池等社區設施。以上內容的基礎是來自2016年暑假深水埗區街頭訪問所得,當中最多人接受「五(幢)租一(幢)售」,因此得出85%的數字。

提出這麼多規範,私人發展商如何負擔到?我們明白,發展商重建都要承擔大筆建築費,因此圖以資助房屋形式回本。但發展商權衡,只以自己收支平衡目標出發,沒有理會實際上是否合乎居民所需,因此終極目標是要求政府介入,全面收回建公屋,或公私營合作,分擔成本。

以下我會集中討論房屋類型的爭議。

民間倡議的5+1方案:5幢公屋+1幢資助出售房屋

一個有趣的觀察是,因改劃申請會傳閱各相關部門給予意見,當中其實只有運房局作出反對。其他技術部門沒有特別反對,原因是這次改劃申請的發展規模巧妙地完全參照了發展商上年提交予城規會的方案,只是提出當中的房屋類型有所更改,及少量設施變動。技術問題上,部門難以否定我們提出的修訂內容。

運房局的回覆令人相當失望,只是一再強調這是業權人與租客之間的事,政府不會介入,更不會預留公屋單位予受重建影響的大坑西邨居民,亦不會收購該地皮以興建公營房屋。平時局方出盡九牛二虎之力覓地建公屋,面對這個特殊案例卻完全不願插手,自相矛盾。

城規會會議一戰

收納了約700個支持的公眾意見、檢閱過又回應過部門意見後,終於五月上城規會。由於是改劃申請,申請人一方能出席城規會會議直接向委員解釋方案。

我方提出,若政府肯出手收回或介入,其實這是四贏方案:對政府來說,可立即增加約五千伙公營房屋單位(當中約四千多伙是出租);對發展商,不用因難以與居民達成協議而重建膠著;對居民,可安心繼續租住;對邨外基層街坊,更可一解水深火熱,頓有安居之所。

我方一再強調地契條款(提供出租房屋)的特殊,為何可容許補地價就輕易改寫這塊地的社會意義?我以為委員對民間訴求之類已生厭,較喜出望外的是,他們今次多番問及地契修訂的程序、香港平民屋宇有限公司的約章是否有非牟利的規範等,這些是上年審議發展商方案(A/K4/67)時未問及,規劃署代表也未能全面解答。這反映規劃程序的割裂。城規會只是處理規劃方案是否符合規劃意向、其設計及技術問題是否妥當等,但新地契中每項條款如何寫、補地價的金額,尤其是次個案中修訂或刪除地契中關於提供千六伙出租單位的條款所牽涉的問題,一切不是城規會處理,只留待地政總署與業權人交涉。更甚是這個地契修訂過程全不公開,公眾包括現有居民只能在整個過程完成後才知悉補價金額和新地契內容。

城規會看來也關心安置問題,因此在2016年審議A/K4/67方案時,加入「指引性條款」,要求地政總署在業權人未與居民就安置達成協議前不能啟動地契修訂程序。算是為居民做了點「沒有法定約束力」的事。不過,申請人徐先生(大坑西居民)回應到,發展商除了貼出新方案告示,從未與居民直接溝通,不論居民大會或家訪。我在想,若非居民親自上來,你們委員知否自己上年決議的要求從未發生?

最後,民間得到甚麼?

縱然這次多問了地契條款的事,城規會最後仍是否決申請,已預料的。這是否白做呢?或許不過是一次嘗試,但試過後,更見城規制度的千瘡百孔,委員或有對街坊有點諒解,但不會作出突破性的決定,不會要求運房局介入,不會干涉地契修訂程序,不會規範小商店隔格。方案否決了,城規會解決了一些事(一班提出民間改劃的麻煩人),卻沒有真正解決居民安置問題和全港公屋供應慢的問題。運房局繼續躲藏。

期待林鄭上場會做一次人性化決定?可能。大坑西在此刻未有突破性的出路,但我更在乎的,是民間要累積經驗,了解並揭示更多城規制度的問題,一步步為香港推動民主規劃。

文章見載於《眾新聞》2017–07-10

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