丁屋政策的黑洞

早前環團就海下、白腊、鎖羅盆三幅郊野公園「不包括土地」的分區規劃大綱圖(OZP)作司法覆核,上月法庭頒下判詞,判環團勝訴,牽涉的三幅OZP需要發還重審。

文:林芷筠 (本土研究社成員)

早前環團就海下、白腊、鎖羅盆三幅郊野公園「不包括土地」的分區規劃大綱圖(OZP)作司法覆核,上月法庭頒下判詞,判環團勝訴,牽涉的三幅OZP需要發還重審。

當中一個重要問題,是城規會未有對充份解釋三地的「鄉村式發展」(V Zone)用地是否反映真正需要。事實上,分區地政處作為審批丁屋的部門,沒有掌握各村真的丁屋建屋需求,村代表說多少就多少,以致往往牽涉V Zone大小爭議的OZP審議時,城規會也只信納地政處說法,沒有作出核實。更有趣是,沒有就建屋需求數字作核實的澄清一般也會交代於相關的城規會文件中,如”As advised by DLO/N, LandsD, the 10-year Small House demand forecasts are provided by the respective IIRs without any supporting evidence and his office is not in a position to verify the accuracy of the figures.” (據北區地政處,由原居民村代表提供的十年小型屋宇建屋需求預測並沒有支持證據,其地政處職員也非在適當位置去核實該數字的準確性)[1]

這就是丁屋政策其中一個引伸的重大問題。

丁屋政策的四個矛盾問題

社會對丁屋政策的爭拗基本上有四方面:

一、丁權,或原居民的所謂建屋權,是否由清朝而來,更是千秋萬世?

這一點是鄉事一直堅持的。這個問題是複雜,需要更深入考究。但即使於清朝時村民可免補價(或當時稱的免「納糧」)建屋一說成立,是否代表這種安排可直接由清朝引伸到港英時代到特區時代?清朝時以農立國,為何今天鄉事又不為農田捍衛?到底這種對「傳統」的抽取式、片面式理解,是否合理?

二、基本法40條保障了丁權?

基本法40條全文是「『新界』原居民的合法傳統權益受香港特別行政區的保護。」這一點,其實從未有白紙黑字證明。本土研究社曾翻查可公開的基本法起草文件,發現該條文字眼也經歷反覆爭拗,亦有不少人質疑傳統權益的定義、九七後保留特權是否合理等。但其實沒有最終定論,條文就此寫下來。

另外,由鄉議局出版、薛鳳旋及鄺智文著的《新界鄉議局史》,當中就基本法40條提到「不過,該條條文屬憲法文件一部分,只表達了指導性原則,並不是具體的法例。」鄉議局深知未有具體法例定明基本法40條所指的「『新界』原居民的合法傳統權益」包含甚麼,以及如何具體保障。但多年來鄉局含糊其辭,令社會普遍以為「取消丁屋政策」唯有修改基本法,甚至等到2047。這些顯然未有足夠理據證實其關係。

最近亦有一單關於丁屋政策的司法覆核進行中,由郭卓堅入稟。相信以上問題會於法庭上釐清。

三、丁屋政策作為補償?

亦有論者指丁屋政策或丁權其實是港英政府對原居民的補償,就以往發展新界時收地的補償。首先,若確立這個理解,就與上述「丁權是傳統權益」的理解有衝突,補償乃對比原有的一項另類,若是補償就不會是傳統權益,反之亦然。第二,港英政府因發展新界時所需要的收地也是按制度作出補償,補償金額是否恰當各有各說,但在已有安排下再加丁屋政策作為補償,那就是額外的特權。再者,若補償之說成立,也不過是補償當刻因港英發展新界時受影響的一群,為何此特權可千秋萬世不斷?對後代因何還要補償?

四、就算為保障原居民住屋權,何以還包含轉售圖利權?

人人有住屋權我非常認同,不論原居民或非原居民身份。1972年丁屋政策實施原意,是改善鄉村居住生活質素。但實施不久後,即有濫用情況,申請後即變賣丁屋情況嚴重,曾有地區如西貢區要一度暫緩丁屋申請。即使業主若要就私人地上的丁屋落成後五年內變賣需先補地價,但該補地價完全起不到阻嚇作用,更可完全轉嫁落買家。但支持丁屋政策的就愛偷換概念,申建丁屋就說是「傳統權益」,申建後就當是「私有財產權」,說轉賣是自由。但這是迴避了當初能申建丁屋是皆因特權,非人人有權獲得。

有些人更愛說反對丁屋政策的只是眼紅,只恨人有我無。我關心的,是政策公義和公平性問題。如果是有鄉村中人有房屋需要,我們可思考適當政策讓有需要的人有住屋保障,以及保留他們在鄉村中居住的權利。但若變成轉售圖利,顯然這已無關住屋需要,而只是一門生意。

可悲的是,經歷四十年,政府一直隻眼開隻眼閉,縱容「套丁」發展丁屋屋苑,縱容政府部門審批及對丁屋資料核實的粗疏,更縱容丁屋政策引伸出來的各種鄉郊破壞。不要再侮辱市民智慧,好嗎?

[註1] 來自谷埔、鳳坑及榕樹凹分區規劃圖編號S/NE-KP/B的城規會文件(會議日期:29–1–2016),第6頁註釋1。谷埔、鳳坑及榕樹凹也是位於郊野公園「不包括土地」。

文章見載於《眾新聞》2017–12–18

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