「首置上車盤」與地產霸權

政府一貫製造土地供應短缺論述,繼而合理化與地產商合作。但就如將軍澳第137區、錦上路站及八鄉車廠上蓋、閒置校舍地、低效率的短租地及臨時政府撥地等,這些全是政府擁有並有潛力發展的用地。林鄭月娥不說,偏要向地產商要地,其「共謀」目的顯而易見。

委任親信搵地 何來與民共議?

文:林芷筠 (本土研究社成員) 政府剛於上周二宣佈「土地供應專責小組」成員名單,這是林鄭特首選舉的土地政綱重點之一。顧名思義,小組目的就是「搵地」,為了搵地建屋,已難以奢望他們懂得探討土地資源壟斷及分配不均的問題。而見其22名非官方成員名單,顯然林鄭與梁振英如出一轍,就是委任親信及發展主義者為主扮廣納民意,「派公職」味濃。 先有永恒的公職王黃遠輝和黃澤恩;第二類是支持大規模發展的學者:鄒廣榮教授及雷鼎鳴教授,前者最近因主張「填平船灣淡水湖」方案而聲名大噪;第三類是親建制及支持大規模開發土地的智庫代表黃元山、胡定旭及曾鈺成,黃元山的團結香港基金曾聲稱香港未來30年要增加九千公頃土地,認為「土儲多就是好」。還有前高官及房屋供應機構高層:規劃署前署長梁焯輝、市建局韋志成、房協黃傑龍,而房協在梁振英離任前獲邀展開郊野公園邊陲建屋研究,受社會質疑角色衝突,但房協堅持推行並已就研究開始招標;另外亦少不了利益集團代表:鄉議局張學明和工程建設界的代表彭一邦。 另有來自建測規園界的行內巨頭:吳永順是建築師學會前會長,一直是林鄭好拍檔,今年特首選舉曾提名林鄭;麥凱薔和劉振江分別是規劃師學會及測量師學會前會長,許虹則是園境界,當中劉振江曾表達部份郊野公園土地無甚生態價值,「與其曬太陽,不如起公屋」。 有親基層組織代表但只挑選了與政府關係較好的:社區組織協會何喜華、公屋聯會王坤、「要有光」余偉業,前兩者也曾公開表態認同可研究發展郊野公園邊陲以興建公屋,視野只看到基層問題表徵而看不到土地壟斷和環境公義等根本問題。 環境保育界出身的只有林健枝教授及吳祖南博士,但吳祖南是城規會前委員,又曾說過可考慮在郊野公園邊緣低增值地建公屋,對保育底線堅持成疑。較新鮮是《明報》前執行總編輯馮成章,不知能否推動政府與公眾的溝通。 但這個陣容來看,以精英及親信為主的委任制,名單由官方自行決定,可廣納民意嗎?可引發社會「大辯論」嗎? 重蹈梁振英覆轍 毫無進步這令人想起梁振英上台時成立的兩個有關發展的委員會。一個是大嶼山發展諮詢委員會,由梁營親信主導,包括著名梁氏支持者林奮強、林筱魯及林建岳,當中部份委員與持有大嶼山土地的財團有關連,利益登記表如同虛設。即使有泛民代表胡志偉也無法發揮作用。第二個是長遠房屋策略督導委員會(簡稱「長策會」),又包括梁氏親信劉炳章、張震遠、鄔滿海及民建聯張國鈞,老是常出現的林筱魯、王坤和黃遠輝亦是委員。比較貼近民間社會的只有馮可立。結果長策會建議了甚麼?都是「量」為重點:訂下未來十年建46萬房屋大計、不證自明地確立「六四比」公私營房屋比例,又建議增建居屋,檢討「富戶政策」,促使公屋流轉,承接所謂「房屋階梯論」邏輯。對應私樓市場炒賣的措施,除了那些只着重限制「交易」而非限制「累積」的印花稅,沒有。現有資助房屋以外的可負擔房屋類型亦沒有。 專責小組會走入群眾嗎?這令人很擔心,「土地供應專責小組」最後只會得出與民情脫節的結論,甚至更加激發民憤。這群委員可會用心聆聽社會聲音?可會認真研究善用棕地、收回粉嶺高球場、檢討會所地不斷續租問題、廢除丁屋政策杜絕鄉郊地被濫用、加強農地保育、要求政府公開所有閒置政府土地資料、對九龍塘豪宅區進行市區重建增加發展密度,甚至建議措施打擊囤地、增設土地空置稅、推行物業資產稅(對擁有多層物業者徵稅)?相信大家已估到答案。 歸根究柢,歷任特首只是重複這種精英及親信委任制,延續港英殖民地政府「行政吸納政治」方式,而非真正打開土地民主化的,放開既定立場,讓人民真正參與決定。要得到公眾信任,委員的組成至少是可由各方推薦而非由官方決定一切,而當中委員的角色就只是協助政府公開更多資訊,從而在公眾商討過程中參與其中,而非以精英姿態做好了建議書才進行做樣的公眾諮詢。 文章見載於《蘋果日報》2017-09-04

說不出的「供應」

土地供應這個問題總是說不完。房協研究郊野公園邊陲建屋,即使社會上不斷有聲音認為房協身分有角色衝突,房協仍自行招標展開研究。最近又有人說要填水塘建屋,林鄭月娥又正面地說可討論。每每有這些對環境造成威脅的覓地建議,總有發展主義支持者跑出來加持,叫保育者顧全大局。

「社會地產」作為民間介入的租務市場

文:林芷筠 (本土研究社成員) 運房局局長陳帆上任後第一個周日,就探訪劏房戶,並對外公佈推行「合法劏房」,資助社福機構或社企(下稱「非牟利機構」或「機構」)租用唐樓,再以成本價劏出數間房讓基層入住。但三日後,陳帆立即轉口風,由「廉價劏房」改為「與市價相若的劏房」,由資助機構改稱為「已與可提供比較大的資金的慈善團體接觸」。如今陳帆急轉軚,不禁要問是否受業主界壓力?陳帆說推出每個約100呎的劏房,租金約為4000元,與市價相若,試問又何須政府介入,甚至由政府來定高租金作指標? 不少香港唐樓中的「劏房戶」,其實連一個房間也沒有,只能租住一個碌架床位的空間。美聯社雖然陳帆的急轉軚值得質疑,但原先提出的一種資助機構做中介的做法(即民間說的「社會地產」或「社企包租公」),並非不可取。 香港推行「社會地產」的困局 現時是有少量社福機構及社企正推行「社會地產」計劃,類似台灣八十年代末「無殼蝸牛運動」後民間成立的「崔媽媽基金會」模式。即是有機構擔當中介,業主提供單位,機構再以廉價分租給有需要人士。之於香港,有些機構主要擔當中介提供配對;有些覓得良心業主願意平價租出單位後,機構要再想辦法籌錢改裝修葺才分租;有些會更進取,參與管理及組織,促進租客之間互助共融。 延續八十年代的「無殼蝸牛運動」,逾萬名台灣民眾2014年10月4日晚上,在台北市豪宅帝寶前的仁愛路躺下,抗議樓價高企,民眾無法置業。台灣《蘋果日報》照片但綜觀來說,有心推行類似計劃的機構都面對以下幾個問題: 一、單位供應量少:誠言,要業主自願低價租出,必然不多,若有數百個單位已該慶幸。大政策框架下,香港沒有空置稅逼使業主釋放閒置單位,又沒有租管保障租客,唯有靠業主行善。如果政府想帶頭做點「人道」政策,應釋放政府閒置物業供改裝作廉租單位,或釋放閒置官地作臨時組件屋或貨櫃屋,並製訂明確清晰的申請程序供志願機構申請;同時嘗試要求市建局履行社會責任,考慮將一些未完全完成收購的舊樓空置單位,供相關社企暫租兩至三年,為基層提供過渡性房屋。 二、修箿資金龐大:目前有的機構遇到好心業主肯租出單位,但要由機構自行將殘舊的唐樓大為修箿,牽涉大筆資金。政府可否考慮設立一筆基金,可供推行類似計劃的團體申請,作為支援改裝單位的費用?更理想的,是設立社區專業人士支援隊,讓專業人士以優惠價錢提供服務,協助改建設計、入圖則、評估安全、計算工料、監督工程,以上都需要人力物力,資助計劃的基金可涵蓋以上開支。 「社會地產」杯水車薪? 我們知道房屋問題更深層次因素是經濟結構、人口政策。當說要限制外來投資者,官員總說香港是外向型經濟不能鎖港;當有團體提出「租管」,就會有人認為影響業主利益,或者引致業主封盤,又或引伸其他如「收鞋金」方式壓榨租客;非本地生住宿問題該是八間大學的責任,卻又在未能提供足夠宿位下仍不斷收錄非本地生,將租屋需求推往私人市場。 解決基層住屋問題,最理想還是增建公屋,但還看土地供應進度及房委會資金。我們深知,目前坊間討論的各種「社會地產」模式只能充當過渡角色,規模不會大,只是「好過無」。數量未必多,但還是可以民間力量促進閒置資源釋放、提高基層生活質素及以社福團體組織經驗促進鄰舍關係。民間力量已備,還看政府政策通容。 文章見載於《眾新聞》2017–07–31

地從何來? 從開放管治而來

文:林芷筠 (本土研究社成員) 問特首參選人:你可以真心「以人為本」地建設這個城市,還市民生活自主權嗎? 香港近年的城市規劃開放度,可謂急轉直下,但政府代我們所作的決定,亦不見得走向光明。政府常以「缺地」為由分化社會,以劏房戶、公屋輪候人數作擋箭牌,將基層與保育置於對立。 矛盾激發,源於管治者獨裁。其實政府只要在公共財政、土地資訊、住屋生活各方面還市民自主性,至少稍作開放,已能緩和對立。 還富於民:基建成癮 適可而止 香港一直有這個迷思:政府每年賣地收入數百億元,終歸惠及社會。但真相是,賣地收入是當成「非經常性收入」,撥入專為發展基建而設的「基本工程儲備基金」。為人詬病的「大白象」基建,如西部通道、高鐵、港珠澳大橋等等,都是來自這個帳目。 當政府大興土木,帶動城市發展,推高樓價租金,更誘使地產商投入發展,政府賣地時得以賺取更多地價收益,再投放更多資源發展基建,這種運作可稱之為「資本旋轉門」(見圖)。但旋轉門外,弱勢群體因基建徵地或樓市上升而遭逼遷,小市民亦被排拒於外,環境被犧牲,統統無法得益,更愈受邊緣化。 從附圖可見,由2012/13年度起,每年用於基建發展的支出約600億至800億元,可預示基建債台高築,政府要全香港人一同為「大白象」補底。政府上年亦宣布,2015/16年起的6個財政年度,該基金轉為赤字,因而計劃從一般收入調撥250億元到基本工程儲備基金。原來「量入為出」的理財緊箍咒,只是政府回應民生訴求的擋箭牌,但對於投資基建就可以放任支出,真是「龍門任擺」。 要解決問題,非一味但求繞過立法會財委會,而是開誠布公,扭轉公共財政封閉性。地價收入建基於不少市民的苦困之上,應當回饋社會民生、還富於民。 還資訊於民:建立公開土地資料庫 新界東北、橫洲引起極大爭議,除因政府顯然一意孤行、施政偏袒,更重要是資訊不透明,令公眾難以信服。東北 — — 為何只有傳媒爆出,公眾才知有哪些發展商、哪名高官的家人有囤地?橫洲爭議 — — 政府聲稱因業權複雜及有棕地作業而「暫緩」棕地發展,但為何只有民間團體及傳媒追查,才揭露棕地原來官地與私人地各佔一半,還要當中涉及非法霸地而地政部門未有執法,以及被「摸底」的勢力人士原來是橫洲棕地車場集團主腦?封閉資訊,被揭發後更失信於民,前線員工慘成磨心。 如果作為公有地管理者的政府,坦誠公開和透明,有地無地一目了然,在資訊公開下一同做判斷,也不會連累公務員飽受公眾壓力。建立公開的全港土地資料庫,有助了解棕地的業權、分佈及狀態,有否「官商鄉黑」就清楚明白,公眾亦可一同監察棕土蔓延,分擔公務員負擔;政府土地,包括800公頃短租地、各類政府舊設施及校舍等閒置地的分佈及狀態,公開一切就知是否「鬧地荒」(見表)。而只要當中少許用以興建長者院舍和公屋,就毋須發展郊野公園,製造無謂分化。 政府近年大力吹捧的「智慧城市」(smart city),其基礎非單單科技,而是開放透明的「智慧管治」(smart governance)。 還居住權於民:成本價房屋自己建 目前香港人的房屋選擇只有4條死路:公屋,五六年也排不到;居屋,有如抽獎;買樓,除非有父蔭;租樓,隨時被加租逼遷。這是顯然易見的問題,但政府的房屋政策,不外乎增加供應、維持「公私六四比」、辣招控交易等。如果不調控外來人士及投資者需求、不開拓新的房屋類型,再開拓幾個住宅「六四比」的新發展區,問題只是不斷複製,啟德的天價地皮已是最佳反例。 不少年輕人,如有選擇,不希望終身成「樓奴」,不用透過買樓升值而致富,只需簡單安樂窩。正如姚松炎議員及選委團隊CoVision16一直的倡議,應容許建築成本價建屋,或稱為「合作社房屋」 — — 房屋不容流於私人市場,要離場只能賣回給合作社或政府成立的非牟利房屋機構,因此是脫離炒賣市場,樓市升跌亦毫不相干,也不用依賴政府承擔龐大建築費。 這有如進步版的居屋,但居屋定價與市價掛鈎,而且業主也能透過補地價將房屋變賣,變相縱容公共資源私有化,結果就是多一間可炒賣的私樓,少一間可負擔房屋。政府可會考慮在未來的住宅土地中,撥出小量試行合作社房屋? 與民共議 同建未來 「以人為本」彷彿在各個規劃發展的諮詢文件中可見,但從未真正實現,因為事實上要在遵從「天朝」之命、保護官方權威、照顧大財團利益、偏袒鄉事勢力之後剩餘的空間,才容許「以人為本」的小作為。高鐵、港珠澳大橋、新界東北、三跑、橫洲、西九故宮等等的規劃爭議,揭露的不是市民諸多要求撕裂社會,而是主事者的狹窄胸襟。真正尊重市民,與民共議城市未來,還市民各方面的自主性,才得民心。圖以威權統治做事,必然失敗。 文章見載於《明報觀點》2017–01–23

林芷筠:保育者發展者同質疑的「棕土優先」,其實是什麼?

文:林芷筠 (本土研究社成員) 「棕土優先」的概念,同時觸動到鄉郊保育主義者及發展主義者的神經。既然有人提出質疑,就讓我重新整理一下所有關於棕土問題的政策想像…… 「棕土優先」,意思是有需要發展時,先用已受破壞土地,減少對綠化地帶及鄉郊土地的發展威脅。這些位處鄉郊的已破壞土地,本先是農地,被破壞後經填泥及鋪上瀝青,就會被利用作各類臨時用途,如:貨櫃場、回收場、建築材料及器械貯放場、汽車維修場、露天泊車場等。 這概念在近數年間逐漸醞釀,更漸成民間社會中的共識,主要因為政府近年不斷高舉「鬧地荒」旗幟,將「樓價高企」歸因於「房屋土地供應不足」,來合理化各區改劃綠化地帶及休憩用地、開發農田、發展人工島等政策等等,但對現存多年的棕土問題卻處處迴避。「棕土優先」的提出,正是告誡政府在發展選址上應作優次考慮。 然而,「棕土優先」的概念,同時觸動到鄉郊保育主義者及發展主義者的神經。前者有的質疑「棕土優先」是合理化「城市擴張」,後者有的質疑這樣發展太慢太難。當然也少不了與棕土產業有直接及間接利益關係的群體,認為此主張是對他們「趕盡殺絕」,影響生計。 無疑,若單單提出「棕土優先」四字,卻抽離於香港的土地現況及規劃制度,確是天真至極,但「棕土優先」倡議其實還有其多重的內在意涵。而既然有人提出質疑,就讓我重新整理一下所有關於棕土問題的政策想像。 阻延發展速度,解決不了住屋問題?一直以來,官方以及發展主義者都指開發「棕土」問題複雜,開發緩慢,尤其是「團結香港基金」更鮮明地質疑「棕土優先」可行性,認為開發「棕土」只是多項土地開發策略之一,但難以優先。有論者更常將劏房問題與鄉郊保育置於對立面,意指保育會阻延建屋亦令基層住屋問題繼續水深火熱。 這裏其實有兩個層次的問題需要處理,首先是發展需要的基礎,這當中亦包括三個問題:(一)發展需要的推算基礎、(二)發展出來的是否切合實際需要,及(三)已發展區域的發展是否已全面飽和。 關於第一點,是民間社會一直質疑的問題,到底我們需要多少地發展?真要哪麼多?當幾個新發展區或新項目如新界東北(600公頃)、洪水橋(700公頃)、東涌擴展區(200公頃)、元朗南用地(200公頃)等都全力推動,那邊廂再要建造1200公頃的東大嶼人工島,到底所為何事?我們難以理解政府「製造土地儲備」何以能成為不證自明的說法,那種以為官方手握更多土儲就能更具彈性地調控樓市和策劃發展的思想,還是建基於自然環境有無限資源的假設。還記得今年中我在本土研究社主辦的棕土政策研討會上,問及團結香港基金研究員代表,早前指香港未來30年需要發展逾9000公頃土地的推算基礎是什麼,對方竟回答那只是“blue-sky approach”,即是非按現實情境、超理想的估算方式。如果這種邏輯是合理的,確是多多土地也不夠,甚至填海也很慢,已不用談棕土開發先後快慢的問題。 第二點,就是即使房屋供應需要增加,但現行的房屋供應類別是否能真正對應房屋問題?可以單純地增加供應,樓價就自然會下降?此問題會鑽入去房屋政策討論,暫不贅,但值得深思的是,在現行公屋、居屋、私樓置業、私樓租住四大渠道以外,有否其他以保障住屋權為本的出路?居屋應否與私樓市場完全脫離(禁止藉補地價將居屋轉為私樓)?有穩定租務市場的措施,從而減低公屋需求?若房屋政策沒有特別改變,只企圖以短期辣招但求令樓市降溫,那香港就只能單純依賴增加土地供應求紓緩房屋不足的問題。 第三點,即已發展區域的發展是否已全面飽和,是大部分鼓催增加土地供應者沒有正視的問題,因此就這樣以將來的新增人口及住戶去推算新增房屋需要。我並不是說要大幅提升發展密度、改劃公共休憩用地、增加插針樓及屏風樓等,而是我們到底有否整全的閒置單位調查數據,非以現時差餉物業估價署粗疏的調查方式所得;土地方面,有否檢視約100間空置校舍、被各個部門持有著的空置政府設施、佔地約800公頃的短租用地及當中約200公頃短租作露天停車場用地、市區軍營地、170公頃粉嶺高球場地、1200公頃棕土等等。其實提倡先檢視已開發但不被有效善用土地的原則,和提出「棕土優先」的方向一致,也是減少對自然環境的威脅,乃可持續發展原則的基本概念。 除此以外,城市承載力是需要展開的議題。這個課題,需全面檢視香港城市的生態資源、基建負荷,並檢討人口政策、移民政策、人文發展經濟發展模式、應對氣候變化的能力等,這還有待社會醞釀討論。 合理化城市擴張,鼓勵棕土蔓延?上文已大篇幅地回應了「發展主義者」,相信讀者已明白「棕土優先」非合理化「城市擴張」,而是提出應付有實際發展需要時也要「限制城市擴張」。而我們更應時刻檢視官方提出發展需要的理據及推算基礎。 另有論者認為「棕土優先」會鼓勵「棕土蔓延」,因為開發了一區棕土,受逼遷的棕土作業者會遷往別處,有機會將鄉郊及綠化地破壞成棕土。若果硬要抽空現有政策脈絡去討論「棕土優先」,確有可能導致棕土蔓延。然而,需知現時鄉郊保育措施的缺失已存在,鄉郊破壞每天都在發生,沒有「棕土優先」四字,這個問題仍需處理。 經過1983年「生發案」、1991年《城市規劃條例》修訂後,雖然大部分新界鄉郊地方已受發展審批地區圖(DPA Plan)覆蓋,規劃署對違例發展有執管權,並且劃了集中棕土作業的「露天貯物」地帶及「工業(戊類)」地帶。然而,實際上現有的1200公頃棕土,遠超於以上兩種規劃用地的範圍,有的更位於「康樂」、「農業」、「綠化地帶」等土地。 當中其實有包括涉嫌違例發展的案件,可是因為政府監察不足,棕土放肆蔓延。一大例子是粉嶺東北面的恐龍坑。日前世界自然基金會(香港分會)發布指出,翻查規劃署就恐龍坑回收場的執法紀錄,發現恐龍坑及周邊地區的違規發展面積達60公頃。該處集中了電子零件回收場及露天倉庫,水土污染嚴重,但其規劃用途屬「農業」地帶,而多年來只有數個獲批規劃申請。違例發展早已顯而易見,但執法不力,更加劇環境惡化。 而另外一種的棕土蔓延,雖未經城市規劃委員會准許,卻因規劃署無執管權而縱容蔓延。我們曾特別指出《城市規劃條例》的漏洞,就是已有分區計劃大綱圖(OZP)覆蓋的地方不能再以發展審批地區圖(DPA Plan)覆蓋,因此規劃署無法執管這些地區的土地破壞的行為。這些土地包括:市區、新市鎮、大嶼山南岸、長洲、南丫島、西貢市中心等。新一屆立法會議員應認真研究修例,堵塞漏洞,保護鄉郊環境。 另外,本土研究社亦提出建立公開棕土資料庫,記錄各處棕土面積、營運類型、私人地及政府地分佈、業權人及營運者資料等,目的是讓政府及公眾能在清晰資料基礎下探討棕土政策,商討棕土重整及修復的辦法。而且資料公開變相也對棕土營運者產生警惕作用,難以企圖作違法及違契行為,讓公眾一同監察。我們喜見發展局宣布將會對棕土使用展開全面調查,但我們更要求資料公開,因為資訊封閉只會製造更多不必要的麻煩,公開才會讓公眾與公務員分擔工作。 這一切其實需要與「棕土優先」並行,才能令「限制城市發展範圍」及「保護鄉郊」共存。 「棕土優先」影響他人生計?首先我們要清楚,無論該棕土產業有多大「經濟貢獻」、提供幾多就業機會,該產業的生存是建基於不少「成本界外化」的,包括:多年累積但未被有系統驗正的水土污染、日常營運帶來的塵土飛揚(空氣污染)、運輸汽車出入對附近民居的噪音影響、貨櫃高牆對鄰近農田及村落造成的水浸威脅、鄉郊環境持續惡化的整體問題等。棕土產業因以上成本未被計算,或受惠於現有制度的寬鬆及縱容,而多年來藉著廉價土地去經營,根本是遠遠低估整個社會所需承擔的成本。 另外,我們亦應一同了解「棕土」內到底發生何事。與棕土產業有關的持份者,主要包括:地主、二房東(如曾樹和這類向地主租地再分租的圖利者)、棕土營運者、相關的運輸業從業者等。經過近日傳媒對橫洲棕土發展的關注,揭發到當中有非法霸佔官地的問題,亦有非法油站經營多年,更有不犯法且明正言順藉轉租賺厚利,但對實體經濟無貢獻的福喜停車場(曾樹和經營)。「棕土優先」,實際上就先要界分處理哪些是非法行為、哪些是非對實體經濟有貢獻的圖利行為、哪些是有實在市場需要的產業。 不過,我們亦無可否認,是城市發展將這類貯存用地需求推往鄉郊,造就棕土。例如:國際貨櫃碼頭造就貨櫃場需求、基建發展及建造業產生建築器械及材料貯放場需求、垃圾處理及資源回收系統的不善造成各處回收場、汽車需求造就劏車場及汽車維修場需求等。城市人也有城市人的責任,不獨是棕土持份者的問題。因此,我們更需要配合以上各項相關產業的產業政策,推動實體經濟,導向綠色產業,遏止藉土地利潤及尋租的圖利市場。 該如何重整棕土作業,如哪些產業適合遷入多層大廈、哪些適合遷往已關閉的堆填區或產業園,各產業所需的政策支援、營運空間要求、新多層大廈及產業園的營運模式等,我們未有答案。如何在策劃棕土整合的過程中保持公義原則,實在需要社會深化討論。除此以外,我們在《棕跡》中亦拋磚引玉提議了各類推動棕土修復及改造的措施,如推行污者自付的棕土修復計劃、成立基金對修復作資助或貸款、鼓勵社會參與棕土改造規劃等,外國早有先例,可以此作借鏡,思索適合香港的棕土政策。 「棕土」問題是共同問題必須強調,「棕土問題」不是城市人或鄉郊人的對立,更不是棕土營運者與非棕土營運者的對立,這些歷史遺留下來的城市問題,需要社會共同面對。棕土問題不容再耽誤,不容再藉口拖延,政府越想迴避,矛盾只會更加無日無之。 文章見載於《端傳媒》2016–10–29

跟着矛盾「去綠化」?從英國綠地爭論看香港土地規劃

文:趙靜怡/林芷筠 (本土研究社成員) 梁振英上場後,開發郊野公園及綠化地帶以增建房屋的爭議聲不絕。儘管前者還處於「口水戰」階段,後者的改劃已全面推動中。2014年初,發展局公布已找到152幅土地,將檢討其土地用途以改劃為住宅用地,當中有70幅是綠化地帶。 逐幅地改劃,環團及地區居民似乎難以抵抗。每幅獨立來看,除非能指出其重要生態價值,否則一般缺乏有力論據反對。但當綠化地帶逐步被改劃,其原來「抑制市區範圍擴展」、「作為天然屏障」或「緩衝地帶」的意義將逐步褪色。城市發展向保育區及郊野公園逐步逼近,綠化地帶彷彿被理解為城市擴展的「土儲」居多。 香港「綠化地帶」土地概念的來源地 — — 英國,近年同樣面對應否開發綠化地帶以釋放土地建屋的壓力。我們不妨藉檢視英國綠化地帶政策及相關爭議,重看香港綠化地爭議的矛盾。 英國對開發綠化帶的底線 英國規劃制度下綠化地帶的目標,主要也是保護鄉郊、抑制城市發展擴展,並藉此促進市區內更新,先善用已發展土地。英國政府於1998年訂立「棕土優先」目標,預期在2008年之前,六成新建住宅均建在修復後的棕土之上,以減輕開發綠化地帶的壓力。雖然其後政府對「棕土優先」態度稍為放軟,但至少英國政府及民間對棕土的資料及數據有更全面的掌握,在如何善用棕土的問題上有更廣泛及深入的討論。 在政策執行上,也會因應每個個案情况而定,彈性且謹慎地處理,要求在「非常特殊的情况」下才容許發展綠化地帶。在2013年,更提到「單以滿足(房屋)需求是不足以構成『非常特殊的情况』,無法凌駕對綠化地帶造成的損害」。雖然在執行政策上亦受發展商與政府之間的議價角力、政治現實等各方面影響,但綠化地帶的存在價值是受肯定及有政策框架保護的。 反觀香港,連基本的資料開放和開發土地優次原則皆無,更傾向走自以為「捨難取易」的開發原則,實為挑起各處火頭,社會撕裂,大家都疲累。 經濟效益角度的盲點 然而,英國也有主張釋出更多綠化地帶以應付建屋需求的智庫。2015年1月,英國右翼公共政策智庫 — — 亞當史密夫研究所(Adam Smith Institute)發表了由Tom Papworth撰寫的一份研究報告,題為「綠化地帶的套索」(The green noose),引起一番激烈爭辯。 Papworth企圖以經濟效益角度推算,推論保護綠化地帶成本高,反而其所帶來的環保及健康價值並不高。更直接擺出對立,認為保護綠化地帶變相犧牲城市內的綠化空間面積,就是影響居民生活質素。報告亦以「跳蛙式發展」(leap-frog development)的理論,解釋為繞過城鎮之間的綠化地帶,而不必要地增加了交通距離,增加污染及排放。因此,釋放綠化地帶發展,向地價較低的城市邊緣擴展,可紓解市民生活成本,亦可減低人口密度。 英國與香港綠化地帶狀况有所不同,因英國的多是作為城鎮之間屏障,香港的則各處有異,有的是兩個住宅區或只是兩條車路之間的屏障,有的是城市發展與保育區之間的緩衝區(如石硤尾大窩坪)。但以上一些支持發展論據卻似曾相識,如搬出偽對立,指堅守綠化地帶等於影響居民生活質素,卻不問市區裏為何土地資源分配不均,及造成空置、低使用量,或令土地資源難以釋出等的原因。再者,因今天綠化地帶比市區綠化空間地價低來否定前者價值也是悖論,因釋放後的地價與今天地價無法相比,原則失守更會吸引投資者炒起地價。而只選擇性地計算因綠化地帶的存在而導致車輛需繞道而行,繼而增加排放,這種說法完全漠視綠化地帶對降低熱島效應和保存自然生境等所帶來的環境效益,論據也欠客觀全面。 再思綠化帶公共意義 在牛津大學任教的英國經濟學家Dieter Helm教授,就提出依靠傳統經濟學的邊際分析(marginal analysis)去決定應否及發展多少的綠化地帶是站不住腳的。當純粹將綠化地帶定性為私有財,具排他性及競爭性,儘管它隨着改劃而變得稀少,提高了它的邊際價值,但在自由市場價高者得的原則下,加上相對於今天的高房屋需求,很大程度上,綠化地帶會大幅地被房屋發展所取締,所淨無幾,造成公地悲劇(tragedy of the commons)。 相反,倘若將綠化地帶視為公有資源,並透過有效的城市及鄉郊管理,適度地提升行人可達性及容許人與自然共融的活動,共享空間,更保存及提升其環境價值。要一再強調,處於綠化地帶的政府地,不是政府獨有,而是公有地。政府作為管理公有土地的代理人,若不斷削弱整體綠化地帶的功能,改劃政府地,又繼續縱容私人地肆意破壞(特別是沒有發展審批地區圖規管、位於市區及新市鎮邊緣的綠化地帶),不斷損害公眾利益,只是跟着矛盾「去綠化」。 文章見載於《明報觀點》2016-04-23

「土地儲備」為何物?

文:林芷筠 (本土研究社成員) “行政長官於二零一三年施政報告提出: 要更靈活回應社會對土地需求的變化,本屆政府決心大規模開發新地,建立充裕的「土地儲備」,儲備量要超出短期的土地需要,以便日後及時提取,回應需求。 我們會在盡量減少對環境和海洋生態影響的大前提下,積極於維港以外填海,納入土地儲備。除填海外,岩洞發展也是土地供應可行來源。” 政府剛在3月21日公布「優化土地供應策略:維港以外填海及發展岩洞」第一階段公眾參與報告,從上年的25個可行填海選址中,挑選了6個「具潛力的填海地點」再作第二階段諮詢。但連日來,已有不少報章、環團及民間組織戳破政府「篤數」[註一][註二] [註三]。(因在第一階段諮詢時,政府基於統計署於2010年推算2039年人口達890萬,然後以現時人口及土地需求的比例推斷出到2039年需要新增4500公頃土地供應;但統計署在2012年的推算已調低至2041年只有847萬,此調低了的人口估算並未在第二期諮詢中反映。)政府對於上述質疑未有直接回應,但明顯在今次第二期諮詢時,已迴避了提及人口估算的基礎,以及「4500公頃」新增土地的理據,反而是多推銷增加土地儲備「有著數」。 政府對「土地儲備」的推銷說法現時政府的主要說法是:政府長遠需要土地儲備,以能適時使用;而填海能造出整塊面積較大的土地,能作全面規劃;另外,由於現時停止填海,香港的建築物廢料主要運往內地台山,這樣長途跋涉也是相當「高碳排放」的做法(以環保術語為填海護航),尤其運往台山的填料已總共填出400公頃土地,如這些填料在香港範圍內填,今天香港已可多出400公頃土地來使用。什至最近特首梁振英開始轉為談「增加人均居住面積」,營造美好想像的追求。 以上論點似乎言之有理,尤其乘著樓價高企,房屋供應緊張之時,再加上上年已有不少報導指五大地產商土儲總和已超越政府 [註四],主流論述也傾向認同政府增加「土地儲備」的必要性,以此能確保長遠的「土地供應」,以為想樓價回落,唯有增加供應。而在各項「造地」方法中,尤以填海最為方便又少壓力,只要能應付保育人士的聲音,理應最廣為接受。 在不自覺被迷思洗腦之前,不如先思考以下幾個問題:1. 若果政府有「土地儲備」,就可適時釋出,那為何還有4000公頃空置土地白白浪費? [註五]2. 為何當中共391公頃已劃作「住宅」用途的空置土地不立即撥出興建房屋?3. 為何要留1300公頃土地作「鄉村式發展」(即主要用作丁屋發展)? [註五]4. 為何撥入了勾地表的「儲備」,不能立即撥出部分興建公屋居屋? [註五]5. 為何以往房委會退還了公屋用地,不能回撥以增建公屋?[註六]6. 還有全港屬於特區政府的14幅軍營地使用狀況如何,又為何不收回部分改作其他用途?7. 另外遍佈新界各區的800公頃「棕土」(主要用作貨櫃場、回收場、廢車場等的土地),縱然主要是私人地或祖堂地,但為何不考慮好好重整,或由政府收回部分以作其他用途,從而改善鄉郊環境?[註七] 頭三個問題,其實是2012年年中爆出「政府空置土地」的數據時公眾不斷追問的問題,可是政府未有詳盡解釋讓土地長年空置浪費的原因,只辯稱那391公頃空置住宅土地「當中仍然有不少形狀不規則的地塊」,不是全部適合作房屋發展;又謂留作「鄉郊式發展」的土地地點偏遠,不宜作高密度發展;至於撥入勾地表中地,政府已拿了一幅(咁多)將軍澳土地出來建一千個居屋單位,近年政府亦已積極增建公屋;而對「軍營地」、「棕土」使用,什至是為人詬病的「丁屋政策」,政府聲稱會積極研究,但又同時指其問題複雜,如「棕土」私人地的收地賠償問題等,不易解決。[註八][註九] 「土地儲備」實為調控手段縱然政府對上述問題自有說法,但顯然政府有土地儲備會適時釋出非全然事實。土地供應量和土地用途的安排,根本是政策使然。大家可回想起2003年沙士樓市大跌之時,可有聲音要求增加土地供應?那時主流還希望政府縮減供應,為樓市止蝕,所以才有「孫九招」出現,立即停建公屋、停售居屋、改用勾地表賣地等,把房屋供應的責任過份地推往私營市場主導,才促成近幾年公私營房屋供應皆短缺及樓價高企現象。當然,今天樓價高企主因,除了是房屋供應短缺外,還有多個因素,包括受聯繫匯率牽連,大量熱錢湧入;另外亦因持續低息,為投資者/炒家造就低息供樓的方便條件。而作為一個堅持聯繫匯率、行低稅制的特區政府,即使有心為市民解決房屋問題,根本缺乏經濟調控工具令樓價回落。 本地房產學者姚松炎上年九月亦曾撰文提到,「土地儲備對香港政府而言,具有特殊戰略意義,因為政府多年來一直依賴土地利益誘因,作為發展及調控經濟的手段,尤其在經濟低迷時期。……. 然而,勾地表上的土地數量及政府主動賣地的數量均未明顯上升,土儲問題似乎逼在眉睫。相反,幾大發展商手執過千公頃農地,囤積居奇,大有反客為主之勢。」[註十] 明白現況 但也別無他選?看到這裏,你或許會想到,以上問題複雜難以短期內有重大變革,聯匯脫勾更是一開口即被打沉,要想辦法解決房屋供應及樓價問題,還是回歸到增加土地儲備的方法,亦即填海挖洞,最為簡單直接。由是說,香港作為一個國際城市,是否應繼續尋找這種欠缺永續性的方法解決問題,而持續迴避處理一些眾人皆見的土地資源分配不均、現有土地資源浪費的問題?推動優先發展已破壞的「棕土」,是否真的比填海更難?政府重新主導房屋供應,重新估算公私營房屋需求比例,是否更為針對房屋問題?另外還有本文未有談及的人口政策與城市承載力的問題,不是更應拿出來讓公眾好好去討論,一同尋找城市可持續發展的方向? 本土研究社2013年推出 《不是土地供應:香港土地問題的迷思與真象》,旨在剖析香港土地問題真相,及檢視香港十多年來房屋政策思維及土地發展概念。 [註一] 鄒崇銘:優化土地供應「常見問題」 自揭「篤數」真相 (2013–3–26)[註二] 主場新聞:九環團聯手反對盲目填海 (2013–3–27)[註三] AM730:估錯人 計錯地 民團單挑政府 促城規會改啟德藍圖 (2013–3–28) [註四] 主場新聞:地產商囤積居奇 土儲直逼政府 (2012–10–30)[註五] 未批租或撥用的政府土地的面積分析 (發展局資料 2012–10–17)[註六] 譚榮邦:私樓變公屋 政府開邊瓣 (2012–11–16 太陽報)[註七] 公共專業聯盟:<<新界棕土研究及土地發展方略>>報告 (2012–3–8)[註八] 陳茂波:不放棄任何可增土地供應來源 (2013–2–6 [...]