林芷筠:保育者發展者同質疑的「棕土優先」,其實是什麼?

文:林芷筠 (本土研究社成員) 「棕土優先」的概念,同時觸動到鄉郊保育主義者及發展主義者的神經。既然有人提出質疑,就讓我重新整理一下所有關於棕土問題的政策想像…… 「棕土優先」,意思是有需要發展時,先用已受破壞土地,減少對綠化地帶及鄉郊土地的發展威脅。這些位處鄉郊的已破壞土地,本先是農地,被破壞後經填泥及鋪上瀝青,就會被利用作各類臨時用途,如:貨櫃場、回收場、建築材料及器械貯放場、汽車維修場、露天泊車場等。 這概念在近數年間逐漸醞釀,更漸成民間社會中的共識,主要因為政府近年不斷高舉「鬧地荒」旗幟,將「樓價高企」歸因於「房屋土地供應不足」,來合理化各區改劃綠化地帶及休憩用地、開發農田、發展人工島等政策等等,但對現存多年的棕土問題卻處處迴避。「棕土優先」的提出,正是告誡政府在發展選址上應作優次考慮。 然而,「棕土優先」的概念,同時觸動到鄉郊保育主義者及發展主義者的神經。前者有的質疑「棕土優先」是合理化「城市擴張」,後者有的質疑這樣發展太慢太難。當然也少不了與棕土產業有直接及間接利益關係的群體,認為此主張是對他們「趕盡殺絕」,影響生計。 無疑,若單單提出「棕土優先」四字,卻抽離於香港的土地現況及規劃制度,確是天真至極,但「棕土優先」倡議其實還有其多重的內在意涵。而既然有人提出質疑,就讓我重新整理一下所有關於棕土問題的政策想像。 阻延發展速度,解決不了住屋問題?一直以來,官方以及發展主義者都指開發「棕土」問題複雜,開發緩慢,尤其是「團結香港基金」更鮮明地質疑「棕土優先」可行性,認為開發「棕土」只是多項土地開發策略之一,但難以優先。有論者更常將劏房問題與鄉郊保育置於對立面,意指保育會阻延建屋亦令基層住屋問題繼續水深火熱。 這裏其實有兩個層次的問題需要處理,首先是發展需要的基礎,這當中亦包括三個問題:(一)發展需要的推算基礎、(二)發展出來的是否切合實際需要,及(三)已發展區域的發展是否已全面飽和。 關於第一點,是民間社會一直質疑的問題,到底我們需要多少地發展?真要哪麼多?當幾個新發展區或新項目如新界東北(600公頃)、洪水橋(700公頃)、東涌擴展區(200公頃)、元朗南用地(200公頃)等都全力推動,那邊廂再要建造1200公頃的東大嶼人工島,到底所為何事?我們難以理解政府「製造土地儲備」何以能成為不證自明的說法,那種以為官方手握更多土儲就能更具彈性地調控樓市和策劃發展的思想,還是建基於自然環境有無限資源的假設。還記得今年中我在本土研究社主辦的棕土政策研討會上,問及團結香港基金研究員代表,早前指香港未來30年需要發展逾9000公頃土地的推算基礎是什麼,對方竟回答那只是“blue-sky approach”,即是非按現實情境、超理想的估算方式。如果這種邏輯是合理的,確是多多土地也不夠,甚至填海也很慢,已不用談棕土開發先後快慢的問題。 第二點,就是即使房屋供應需要增加,但現行的房屋供應類別是否能真正對應房屋問題?可以單純地增加供應,樓價就自然會下降?此問題會鑽入去房屋政策討論,暫不贅,但值得深思的是,在現行公屋、居屋、私樓置業、私樓租住四大渠道以外,有否其他以保障住屋權為本的出路?居屋應否與私樓市場完全脫離(禁止藉補地價將居屋轉為私樓)?有穩定租務市場的措施,從而減低公屋需求?若房屋政策沒有特別改變,只企圖以短期辣招但求令樓市降溫,那香港就只能單純依賴增加土地供應求紓緩房屋不足的問題。 第三點,即已發展區域的發展是否已全面飽和,是大部分鼓催增加土地供應者沒有正視的問題,因此就這樣以將來的新增人口及住戶去推算新增房屋需要。我並不是說要大幅提升發展密度、改劃公共休憩用地、增加插針樓及屏風樓等,而是我們到底有否整全的閒置單位調查數據,非以現時差餉物業估價署粗疏的調查方式所得;土地方面,有否檢視約100間空置校舍、被各個部門持有著的空置政府設施、佔地約800公頃的短租用地及當中約200公頃短租作露天停車場用地、市區軍營地、170公頃粉嶺高球場地、1200公頃棕土等等。其實提倡先檢視已開發但不被有效善用土地的原則,和提出「棕土優先」的方向一致,也是減少對自然環境的威脅,乃可持續發展原則的基本概念。 除此以外,城市承載力是需要展開的議題。這個課題,需全面檢視香港城市的生態資源、基建負荷,並檢討人口政策、移民政策、人文發展經濟發展模式、應對氣候變化的能力等,這還有待社會醞釀討論。 合理化城市擴張,鼓勵棕土蔓延?上文已大篇幅地回應了「發展主義者」,相信讀者已明白「棕土優先」非合理化「城市擴張」,而是提出應付有實際發展需要時也要「限制城市擴張」。而我們更應時刻檢視官方提出發展需要的理據及推算基礎。 另有論者認為「棕土優先」會鼓勵「棕土蔓延」,因為開發了一區棕土,受逼遷的棕土作業者會遷往別處,有機會將鄉郊及綠化地破壞成棕土。若果硬要抽空現有政策脈絡去討論「棕土優先」,確有可能導致棕土蔓延。然而,需知現時鄉郊保育措施的缺失已存在,鄉郊破壞每天都在發生,沒有「棕土優先」四字,這個問題仍需處理。 經過1983年「生發案」、1991年《城市規劃條例》修訂後,雖然大部分新界鄉郊地方已受發展審批地區圖(DPA Plan)覆蓋,規劃署對違例發展有執管權,並且劃了集中棕土作業的「露天貯物」地帶及「工業(戊類)」地帶。然而,實際上現有的1200公頃棕土,遠超於以上兩種規劃用地的範圍,有的更位於「康樂」、「農業」、「綠化地帶」等土地。 當中其實有包括涉嫌違例發展的案件,可是因為政府監察不足,棕土放肆蔓延。一大例子是粉嶺東北面的恐龍坑。日前世界自然基金會(香港分會)發布指出,翻查規劃署就恐龍坑回收場的執法紀錄,發現恐龍坑及周邊地區的違規發展面積達60公頃。該處集中了電子零件回收場及露天倉庫,水土污染嚴重,但其規劃用途屬「農業」地帶,而多年來只有數個獲批規劃申請。違例發展早已顯而易見,但執法不力,更加劇環境惡化。 而另外一種的棕土蔓延,雖未經城市規劃委員會准許,卻因規劃署無執管權而縱容蔓延。我們曾特別指出《城市規劃條例》的漏洞,就是已有分區計劃大綱圖(OZP)覆蓋的地方不能再以發展審批地區圖(DPA Plan)覆蓋,因此規劃署無法執管這些地區的土地破壞的行為。這些土地包括:市區、新市鎮、大嶼山南岸、長洲、南丫島、西貢市中心等。新一屆立法會議員應認真研究修例,堵塞漏洞,保護鄉郊環境。 另外,本土研究社亦提出建立公開棕土資料庫,記錄各處棕土面積、營運類型、私人地及政府地分佈、業權人及營運者資料等,目的是讓政府及公眾能在清晰資料基礎下探討棕土政策,商討棕土重整及修復的辦法。而且資料公開變相也對棕土營運者產生警惕作用,難以企圖作違法及違契行為,讓公眾一同監察。我們喜見發展局宣布將會對棕土使用展開全面調查,但我們更要求資料公開,因為資訊封閉只會製造更多不必要的麻煩,公開才會讓公眾與公務員分擔工作。 這一切其實需要與「棕土優先」並行,才能令「限制城市發展範圍」及「保護鄉郊」共存。 「棕土優先」影響他人生計?首先我們要清楚,無論該棕土產業有多大「經濟貢獻」、提供幾多就業機會,該產業的生存是建基於不少「成本界外化」的,包括:多年累積但未被有系統驗正的水土污染、日常營運帶來的塵土飛揚(空氣污染)、運輸汽車出入對附近民居的噪音影響、貨櫃高牆對鄰近農田及村落造成的水浸威脅、鄉郊環境持續惡化的整體問題等。棕土產業因以上成本未被計算,或受惠於現有制度的寬鬆及縱容,而多年來藉著廉價土地去經營,根本是遠遠低估整個社會所需承擔的成本。 另外,我們亦應一同了解「棕土」內到底發生何事。與棕土產業有關的持份者,主要包括:地主、二房東(如曾樹和這類向地主租地再分租的圖利者)、棕土營運者、相關的運輸業從業者等。經過近日傳媒對橫洲棕土發展的關注,揭發到當中有非法霸佔官地的問題,亦有非法油站經營多年,更有不犯法且明正言順藉轉租賺厚利,但對實體經濟無貢獻的福喜停車場(曾樹和經營)。「棕土優先」,實際上就先要界分處理哪些是非法行為、哪些是非對實體經濟有貢獻的圖利行為、哪些是有實在市場需要的產業。 不過,我們亦無可否認,是城市發展將這類貯存用地需求推往鄉郊,造就棕土。例如:國際貨櫃碼頭造就貨櫃場需求、基建發展及建造業產生建築器械及材料貯放場需求、垃圾處理及資源回收系統的不善造成各處回收場、汽車需求造就劏車場及汽車維修場需求等。城市人也有城市人的責任,不獨是棕土持份者的問題。因此,我們更需要配合以上各項相關產業的產業政策,推動實體經濟,導向綠色產業,遏止藉土地利潤及尋租的圖利市場。 該如何重整棕土作業,如哪些產業適合遷入多層大廈、哪些適合遷往已關閉的堆填區或產業園,各產業所需的政策支援、營運空間要求、新多層大廈及產業園的營運模式等,我們未有答案。如何在策劃棕土整合的過程中保持公義原則,實在需要社會深化討論。除此以外,我們在《棕跡》中亦拋磚引玉提議了各類推動棕土修復及改造的措施,如推行污者自付的棕土修復計劃、成立基金對修復作資助或貸款、鼓勵社會參與棕土改造規劃等,外國早有先例,可以此作借鏡,思索適合香港的棕土政策。 「棕土」問題是共同問題必須強調,「棕土問題」不是城市人或鄉郊人的對立,更不是棕土營運者與非棕土營運者的對立,這些歷史遺留下來的城市問題,需要社會共同面對。棕土問題不容再耽誤,不容再藉口拖延,政府越想迴避,矛盾只會更加無日無之。 文章見載於《端傳媒》2016–10–29

「棕土優先」合理化「城市擴張」?

文:林芷筠 (本土研究社成員) 閱過鄒崇銘先生在9月25日《明報》「星期日生活」上刊登的文章《「棕土優先」的前世今生》,文章開宗明義就本土研究社的主張作出批判,但當中存在不少誤解,及有斷章取義之嫌,實在不吐不快。 切實問題:棕土如何處理? 這陣子遇上橫洲大議題,一下子棕土成為全城關鍵詞,多間傳媒邀請訪問。在「棕土」議題上,本土研究社的路線一路沒變,一直要將棕土議題內的東西打開,有非法經營的要揭,有制度縱容的要批評,有尋租者的要再宣揚。為不至於作出過於虛浮的評語,就是要基於事實,更清晰的事實。 無論我們怎樣查怎樣揭,打開這個「無皇管」境地的面紗,我們還是要回答一個問題:如何處理? 知道1983年關鍵判案「生發案」後集體官批無能,知道當中有不少牽涉霸地、環境破壞、胡亂擴張,然後?政府該怎樣做?確是合法的、有經營需要的,該有如何的出路?多層式大廈?先用堆填區附近的地?已關閉堆填區的地?現有工業大廈?這不是鄉郊人城市人的視野問題,是實在要面對的問題。 我們拋出了問題,但有很多確是超出單憑我們就能解決的層次,因為還有很多未知。有幸刺激了社會討論,傳媒會邀請物流業汽車維修業等營運者講講,讓事情再立體一點。 「棕土政策」所謂何事? 我們的倡議是:制訂整全棕土政策、建立棕土資料庫,讓土地資料清清楚楚;在清楚資料上一同分析哪些該復修、哪些該整合、哪些可釋放,釋放又如何重置,並讓公眾一同參與監察;要整全資料庫,就是回應政府不要把不在「發展區」內的棕土置之不理;「棕土優先」非為合理化發展主義,而是在有實在需要的前提下才作的選址考慮;「棕土政策」更不只有「棕土優先」而是要棕土修復,不是叫所有棕土該用來起樓,而有需要支援作修復的,可考慮設立基金作資助等。這些是《棕跡》一書中一直寫得清清楚楚,摘文及訪問中一直保持一致,務求在倡議宏觀政策和實務措施間都小心翼翼地落墨。 當中「公開的」棕土資料庫,重要是讓全民監察,及對涉事者帶來警剔,不會蠢到以為有資料庫甚麼都不做就可「截龍」吧? 「棕土優先」合理化「城市擴張」? 「棕土優先」,是對應政府常說的「多管齊下」搵地方式的一種選址考慮要求,目的是減少對鄉郊、農地及綠化地帶侵蝕的壓力。從橫洲事件看,政府難以解釋「棄綠保棕」的取捨合乎公義和可持續發展的原則,而突出政府的選址矛盾正是要逼使政府認真研究整合及重置棕土營運場的出路。的確,棕土蔓延在日常不斷出現,是土地規劃及管制漏洞縱下的禍,若這些問題不處理好,沒有「棕土優先」四字的出現,棕土也會一直蔓延,土地一直被受破壞。 檢閱城規條例造成「無皇管」地帶的問題(即不受DPA Plan覆蓋的範圍,規劃署因而沒有執管權),到恐龍坑等考察電子回收場,我們都一直沒有放過這些「被遺忘」的境地。因此,我們更需要提出整全棕土政策,督促政府不要只顧「有發展潛力地區」內的棕土,其餘的繼續置之不理。 我們一直為政府各個發展計劃計算規劃人口,追蹤有否計多了預多了,造就「幽靈人口」;我們一直有追查市區內短租土地及閒置官地,追擊政府浪費土地,夠晒「市區優先」未?也曾被誤以為支持插針樓、支持改劃休憩用地和GIC地,幾經辛苦才得以澄清,現在竟被指合理化「城市擴張」、殺緩衝區? 研究社要「紮根社區」? 被指無「紮根社區」更是令人疑惑。本土研究社,透過公開資料作研究,透過媒體發放資訊,為社會討論提供養份,適當的位置上對社會運動作研究上的支援。研究社不是社區組織,不是與橫洲三村村民正式接觸,但就是透過研究和論述互相扶持,就此而已。 在棕土的議題上,其實唯一未全面打開的,確是產業研究,與及走進棕土場中與各人溝通訪問,不用永遠由鄉事頭頭代表了。這個不是我們長處,還望有天可打開,一同梳理矛盾。如果我們要共同制訂合乎公義的「棕土政策」,不至於益了地主、鄉事,並以鄉郊修復為目標,就更需要了解當中營運者的想法。 民間團體之間,互相批判是可以的,但請基於事實。如果是矛頭指向政府的,文筆就不該如此,任誰也能看得出。希望有天能見鄒先生作一澄清。 (2016–08–28)

從大埔教院旁棕土 看城規改革方向

文:林芷筠 (本土研究社成員) 大埔洞梓路棕土位置關於大埔綠化地帶這幅棕土,確不受「發展審批地區圖」(Development Permission Area Plan, DPA Plan)所覆蓋,因其「分區計劃大綱圖」(Outline Zoning Plan, OZP) 出現早於1990年DPA Plan的應用,因此規劃署無執法權,批評有法不執都無用。因此爭論點非執法問題,是檢討及修訂城規條例。 而這案例中,唯一可入的是,當中有些搭建物,未有申報。即使在集體官批地,無限制臨時用途,但若有有蓋搭建物(如棚仔工場,貨櫃屋辦公室等),總之是有蓋的,分區地政處就按面積追收Short Term Waiver(STW),但放貨櫃及露天貯物就不算(不是有蓋面之下有活動空間那種)。但這不自算牽涉違例,只是地政以大地主身份向業權追款項而已。 除非業權人嚴重走數,否則多數只要補交錢就了事。 關於城規條例縱容棕土蔓延,我之前寫<泥頭黑洞>的文章已提過(見延伸閱讀) ,已有OZP覆蓋的範圍就不能覆蓋DPA Plan,是條例寫明,但為何要這樣定,是不解的。(即城規條例20(2)): 「規劃委員會不得將根據本條例包括在或先前已根據本條例包括在圖則中的任何地區指定為發展審批地區,但包括在根據第26條擬備的圖則中的地區除外。」(這裏所指的圖則,即是OZP. 整條條文即是上段淺白文字的意思) 多年來我一直問原因,也得不到清晰說法,看來都是認為太複雜懶惰多於實不能也。多年來對於在沒有DPA Plan 範圍的倒泥和土地破壞,政府只推卻「歷史原因」,實為不負責任。 就當不影響已發展的新市鎮和市區地,要針對這些已被OZP覆蓋但沒有DPA Plan的農地(集體官批地,沒有永久建築;地點包括新市鎮綠化地帶中的農地,及大嶼南,離島等),可考慮兩個方法: 一)修改城規條例20(2) ,讓DPA Plan可延伸至上述範圍,就今天起做凍結調查,今天已有的當Existing Use, 既往不究(現實上是無得追究),明天起在此之外及之上的臨時用途,若未得到城規會批准,一概違例; 二)如果話情況有異,好難在同一張OZP中某些範圍無DPA Plan某些範圍重新出DPA Plan, 那可考慮訂條新例,出一類新的法定圖則,或是叫特殊圖則,總之是應對以上範圍的規管。 其實同一張OZP中,有某些範圍跟另一種規則去規劃也存在的,就是市建局宣佈收購的地盤,成個地盤因應市建局劃界而劃作CDA Zone,發展規模全由市建局定,當然要牽涉改圖要過城規程序,修訂圖則,做申述聆訊。 可以這樣想,如對大埔綠化地帶作一條修訂,當中的Notes寫明這個地帶的處理跟新的特殊特殊圖則,特別是這範圍的集體官批農地,要跟條新例,受規劃監督規管。那就不會影響大埔這幅OZP的整體性。 我不同意只用行政手段去處理,行政手段就即是公務員話事,無法定程序做依歸。政府要新增一種權力的正當性,需要有立法過程,要有人民授權(這本來就是議會的作用)。但這個新增權力只是補救以往本應有權去管理但遺下的禍。用那種像薄扶林發展限制的Moratorium 也不理想,因為權力就收歸特首及行政會議。何時改何時刪似乎是皇帝話事,我們不要重返不文明方式。而城規會現在的杜絕「先破壞後發展」審批原則也幫不了多少,因為只是申請人來申請,城規會審議時才檢視有無先破壞,若人家一直乘無DPA Plan去破壞土地而不申請,城規會也無辦法。 因此,我們還是要面對修例,從立法程序去做,立法過程公開讓各方參與辯論,光明正大。 當然,要詳細去想,就非只限於城規條例的框架去變,而是要有整全棕土政策,可考慮有罰有賞。修訂城規條例,只能處理罰的部分,將城規條例賦予規劃署的監管力延伸至以上黑洞,但還是要思考如何做環境復修,協助產業轉營等。可以包括嚴格地檢驗棕土一帶的水土質量,嚴重的話要有制度逼令清理(這或牽涉另一條新增法例);亦同時思考適度資助,助業權人清理理境,或只要承諾作某些合乎公眾利益的事,可容許做某些可包容用途等。 乜都好,可以諗,總之唔要死忍或死賴「歷史原因」。 延伸閱讀:林芷筠:泥頭黑洞:棕土不斷蔓延的技術分析 (2016–03–29)

泥頭黑洞:棕土不斷蔓延的技術分析

文:林芷筠(本土研究社成員) 去年12月,立法會環境事務委員會討論建築廢物收費檢討,本土研究社等幾個關注團體向立法會提交了聯署信,當中提出修訂《城市規劃條例》以堵塞漏洞。其實多年來新界鄉郊傾倒泥頭已不斷,於近日發布的《棕跡》棕土研究報告中,我們可觀察到現時面積約1192公頃的新界棕土內,有不少是因近年的土地破壞而新增的棕土。自2006年政府實施建築廢物處置收費計劃起,有可能因有人為逃避徵費而往鄉郊倒泥,令情况更見惡劣。縱容傾倒泥頭,等於縱容棕土蔓延,扼殺農業及影響新界居民的生活素質,政府有必要重新審視制度上的禍根。 城規條例致棕土黑洞 在現行法例中,部門是否有權對傾倒泥頭執法,要視乎涉事地點而定。一般而言,未經政府准許而在政府土地上作傾倒泥頭是非法,地政總署有權執法。至於私人土地,只要是曾有「發展審批地區圖」(Development Permission Area Plan,簡稱DPA Plan)覆蓋的範圍,規劃署也有權對違例發展執法。「發展審批地區圖」乃自1990至1991年城規條例修訂時才出現,源於1983年「生發案」中,上訴庭判定集體官批對限制農地上的臨時用途無約束力,這亦是新界棕土蔓延的重要原因。1991年城規條例修訂後,城規會立即對大部分鄉郊地區制定DPA Plan,除了市區、新市鎮及部分鄉郊土地。 然而,按城規會2005年對《法定圖則註釋》總表中「農業」地帶的「註釋」修訂,若在「農業」地帶內填土不高於1.2米,不論所填的物料是什麼,也不算違法。這變相也是縱容地主破壞「農業」地帶內優質農地的做法。 但最大的漏洞,還是未有「發展審批地區圖」覆蓋的範圍,包括早於1991年前已有「分區計劃大綱圖」(Outline Zoning Plan,簡稱OZP)覆蓋的新市鎮邊緣的「綠化地帶」,以及一些其實在1991年後才制定OZP的離島地區。 對於前者,為何已有OZP覆蓋的範圍不能再以DPA Plan覆蓋?一直以來官方的回應是,該等範圍一般受地契及其他有關法律規管,如《建築物條例》等。但往往最脆弱的就是處於新市鎮邊緣未有永久發展的土地,就如大埔近教育學院一帶的「綠化地帶」,多年來也有填土及被用作露天倉庫;另外未有最新的粉嶺北OZP之前而仍屬粉嶺/上水OZP的馬屎埔及天平山村一帶,被填土及改作貨櫃場用途,也不算違法。綠化地帶本是控制城市化發展肆意擴張的邊界,卻因漏洞而成為棕土黑洞。 1990年代的作繭自綁 其實1991年的城規條例修訂中,訂明已有OZP範圍不能再受DPA Plan覆蓋的原因,不全然是法律上不可行,更多是政治考慮促成。翻查1990年的報章,政府建議將城規條例引伸至鄉郊土地的計劃,已引起鄉事派大力反對。而當時的條例修訂草案,是曾考慮將DPA Plan也覆蓋已有OZP覆蓋的範圍及市區未有OZP覆蓋的小部分範圍。但當時有專業人士反對,恐怕城規條例延伸至市區,帶來「過分規管」,對土地發展潛力和估值帶來影響。估計當時政府恐怕城規條例修訂太大阻力,而接受不把DPA Plan引伸至市區範圍的決定。 關於第二類,是於1991年後才制定OZP的地區,包括東涌市、長洲、坪洲、南丫島等。既然是於1991年後才制定圖則,為何非先訂DPA Plan以作管制,而直接訂OZP?政府曾回應指,離島地區沒有農地被改作貨櫃場及回收場等用途的明顯迹象,因此不用以DPA Plan作額外監管。但於2001年才制定首張OZP的南丫島也曾受到傾倒泥頭破壞河溪生態,但規劃署當年的錯判而導致沒有執法權,豈非作繭自綁? 修訂城規條例打擊填泥 其實儘管是拖了20年,去到今天仍可考慮再度修例,於所有未有DPA Plan但已有OZP覆蓋範圍中未有永久發展的農地,包括仍是集體官批的私人地及政府土地,立即進行凍結調查,約束在凍結調查後所有破壞農地的發展(見圖)。對已有發展的土地,其實只需繼續以地契及建築物條例規管,不被DPA Plan對規劃署賦予的執法權所凌駕。當然,在此政治時勢上,民間迫使政府推動修法只會被一拖再拖。但如何有效打擊未有DPA Plan覆蓋的私人農地上的填泥問題,政府還欠公眾一個清晰交代。 鄉郊填泥猖獗,加上城規制度的縱容,農地破壞嚴重,更加扼殺本土農業發展,環環相扣。我們不要口講支持農業的政府,是要有真正有效保育農地的政策出現。 文章見載於《明報觀點》2016–02–29

「焦土政策」

文:陳劍青 (本土研究社研究員) 近日可能大家會知道,我與一群關心土地問題的朋友做了一份有關新界已破壞土地 (又稱棕土) 的民間研究報告《棕跡》,發現全港有1 192公頃土地 (面積約60個維園) 仍有待善用,發佈後牽起了一時社會討論。 我大概並不是想在此重覆這份研究的宏旨,反而想指出在我們構想「棕土政策」的過程時,發現我們的城市未來真正面對的,其實是一整套的「焦土政策」。 觀乎今年的施政報告重點放於長遠開發大嶼山,另立「大嶼山拓展處」專門負責未來大嶼山開發工程,就知道已經磨拳擦掌勢在必行。尤其第一波是透過一種「滲透策略」 — — 建議在自然環境先引進旅遊設施,逐漸在以往中學生去宿營的長沙大攪「水療村」、在平日香港人常到的大東山觀星熱點打造觀星設施,藉以吸引更多遊客人流改變地方氣場,有了人氣,後就能「合理地」在當中再引入商場與發展。 這套滲透策略的規劃手段已經開始愈來愈常見,例如港珠澳大橋引入每日上萬架次的車流、開通仍然保留鄉郊自然環境的嶼南道、在香港東北部打開一個蓮塘口岸等,灌注人流就是利益開發來臨之前的紅潮。耗資雖龐大,但愈見奏效。 其實有點常識都會知道,真正供市民觀星的地點,根本不需鋪設燈柱等所謂「方便遊人」的旅遊設施,反而造成光污染破壞觀星視野! 為了配合引入旅客需求而改造原有環境,將地方「主題化」,究竟是否為了香港市民的真正需要? 大嶼山將會被全面開發。日常香港人觀星的大東山要打造為「以觀星為主題」的旅遊景點,為港珠澳大橋開通後上十萬人流車流蓋上紅地毯。未來的城市面貌,就如老左派文人羅孚先生回歸後對香港發展的感慨:「新界無界,離島不島」。 新界無界:施政報告將新界的「已破壞土地」,如臨時貨櫃車場、回收場的「棕土」與農地放在同一類別,棕綠的界定不分。不只不把棕土放在土地發展優先善用類別 (只放在長遠城市規劃一部分),當中更有一個相當狡猾的「研究」 — 報告內提及將會研究新界的優質農地作優先保留。政策語言上貌似關愛農業,但現實上的效果,必然會導致一些囤積農地的地主或發展商加快破壞農地質量,否則未來因高質農地「被保育」的話就會大大降低了土地的住宅開發潛力。只一個「色盲」的研究建議,就已經成功將新界綠野的邊界模糊化。 離島不島:《報告》亦建議未來建設一個名為「東大嶼都會」的土地規劃,會在中部水域填一個1 500公頃 (面積約半個九龍半島)的人工島,盛傳填海選址會將喜靈洲及坪洲兩島連接,然後再以跨海大橋接通大嶼山與港島兩旁,形成一個新商業核心區。到時附近的島嶼格局及生活將會大幅度被改造,離島亦將會島不成島。 也許當中最關鍵的土地問題,是我們先將香港的郊野公園、海洋、綠化林帶優先發展,然後剩下新界這些已破壞的土地放後才考慮使用。細心想想,這不是很荒謬嗎﹖小時候家長沒有教什麼叫做「排隊」嗎﹖先後次序不是常識嗎﹖ 大開發時代,這套「焦土政策」即將在香港實現,市民得益成疑。但我們並不用感到害怕,因為將會令以往土地意識迷糊的香港人,在這一波開發浪潮下得到重生的沃土。 文章見載於《號外專欄》POWER AND SPACE

空間視界的壟斷與解放

有關香港土地問題的爭議,很大程度是一種位置 (location) 之爭:即不是有沒有土地的問題,而是該用哪邊土地作發展的問題。對一個抱有可持續發展概念(或正常邏輯)的城市都應該明白,未用好已破壞、閒置、臨時用途的土地,是很難說服公眾移山填海毀滅農地等傷害自然環境的開發選項的,這是我們一直推動「先棕後綠」的簡單理由。

如何具體落實重置及發展棕地

土地供應專責小組(土供組)自八月底成立後持續開會,討論各種土地供應方式。除了月初對政府建議的填海選址照單全收較受爭議,上月亦開會討論過棕地。基本上結論如下:政府調查到共1300公頃棕地,當中約540公頃已納入為新發展區,其餘的760公頃分佈太零散,難以全部釋放出來,最多可能只發展到1300公頃的三分二。